Un trabajo presentado en 2014 por el economista Andrés Rius y sus colegas Paula Carrasco, Fedora Carbajal, Paola Cazulo y Cecilia Llambí, analizó el comportamiento del régimen de promoción de inversiones mediante incentivos tributarios, al que consideraba "un componente clave" para favorecer la acumulación de capacidades productivas.

El trabajo fue publicado en la revista arbitrada "Journal Economía" de la Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (Lacea, por su sigla en inglés). El Ec. Rius continuó con el seguimiento a la evolución de dicho instrumento, procurando respuestas a las interrogantes que se abrían acerca de la relación costo-beneficio del sistema. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Existe la información suficiente para responder a las interrogantes que se plantean sobre la renuncia fiscal y sus resultados?

—Hay alguna información que todavía falta. De todos modos, se genera mucha más que en otra época, con un esfuerzo importante de distintas unidades y agencias de gobierno para coordinarse. Sobre todo porque existe una dimensión que es el secreto estadístico, tributario, bancario, en la que hay que cuidar que no se infrinjan los derechos de nadie. Por tanto, se nos facilita acceder a los datos unidad por unidad, empresa por empresa, pero sin saber cuáles son. Ese trabajo de coordinación ha sido un paso fundamental para que se pueda trabajar sobre esos datos y saber mucho más sobre lo que está pasando.

—¿Entiende que existe una justificación para la utilización de los instrumentos que están contenidos en el régimen de promoción de inversiones de 2007 y sus posteriores ajustes en 2012?

—Sí, por supuesto. Ha contribuido al alza de la tasa de inversión. Fue una buena forma de estimular la inversión que modificó algunas prácticas utilizadas hasta ese momento, que luego fue perfeccionada en el año 2012, y ya focalizada y consolidada, estimo que habrá nuevas revisiones, porque está en la base de cómo fue instaurado este régimen, incorporar aprendizajes y ajustar aquello que no funcione.

—¿En este caso, qué se debería ajustar?

—La combinación de criterios y de puntajes que se hace para habilitar los proyectos de inversión y que son a su vez los elementos que determinan el nivel de beneficios a la hora de exoneración del IRAE. Si se continúa con la trayectoria que se siguió hasta ahora, de hacer evaluaciones periódicas de distintos aspectos de funcionamiento del régimen es probable que haya algún ajuste más, como decíamos.

Por ejemplo, el régimen premia por descentralización. Muchas veces esos premios se obtienen casualmente. Están fijados sobre el nivel del Índice de Desarrollo Humano y no con el criterio de promover el turismo u otra industria, entonces el beneficio más alto puede ser que lo obtenga una empresa mediana que se instaló, por ejemplo, en una de las fronteras del departamento de Paysandú. Ahí, la intención del Estado está llegando distorsionada. Por ese lado, es un aporte limitado el que puede hacer el régimen.

Otro caso en que la intención puede ser buena pero el efecto a veces no es el esperado es el de la creación de empleo calificado. Porque uno de los riesgos que hay por premiar a las empresas que absorben mano de obra más calificada, es agudizar el déficit que tenemos como país de trabajadores calificados, sin que haya una respuesta coordinada, del mismo nivel desde la formación. Pasan a escasear más los trabajadores calificados, suben las remuneraciones y la distancia con los no calificados se amplía, con una agudización de la diferenciación salarial.

Por otro lado, hay que mirar el régimen de promoción en el marco de una política industrial más amplia. Consideramos que es una herramienta que funciona bien para determinadas metas, pero no va a resolver todos los problemas que pueden existir de apoyo a inversiones, desarrollos tecnológicos y todo lo que se necesita para dar un salto cualitativo.

Asimismo, encontramos que el programa quizás no sea particularmente fuerte para apoyar el comienzo de la vida de una empresa. Es probable que dentro de un par de años la conclusión sea que el estímulo a la creación de empresas debe pasar por otro lado.

—¿De qué universo de empresas hablamos, en referencia a las que participan del programa?

—Sabemos que hay cerca de 8 mil empresas que alguna vez recibieron beneficios del régimen promocional (y muchas reiteraron su participación); eso quiere decir que hay por lo menos otras 24 mil que no accedieron a esos beneficios, aún cuando muchas de ellas son prácticamente idénticas a las que entraron al régimen. Nuestro trabajo tiene mucho de confrontar como evolucionaron unas y otras, las que entraron al régimen y las que no lo hicieron. Y ello nos permite decir si la inversión es igual, mayor o menor estando en el régimen que fuera de él.

—¿Porqué hay tantas empresas que no usan esos beneficios, teniendo costos de entrada tan bajos?

—El último estudio que estamos haciendo se enfoca en esa pregunta y trata de identificar qué puede estar pasando. Si bien estamos en pleno proceso, una de las pistas que obtuvimos es que da la impresión de que las empresas que no se acercan al programa es porque están en algún grado de informalidad. Porque si bien entrar el programa no exige una auditoría total por parte del MEF o la Comap (Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones-MEF), se deben tener mínimamente las cuentas ordenadas. Además, el gobierno le hace un seguimiento a los proyectos subsidiados, por tanto, al que entró en algún momento le llegará una inspección para ver si cumplió con el proyecto. Habría empresas que preferirían no exponerse al ojo del fisco. Todo esto es una hipótesis, tengamos en cuenta que lo que estamos tratando de medir es justamente lo que no quiere ser medido, por tanto se hace muy difícil.

—¿Se ha podido establecer cuánto de la renuncia fiscal se convirtió en inversión redundante, es decir, que igualmente se habría hecho por parte de las empresas?

—Desde el punto de vista metodológico hay varias formas de responder a esa pregunta. Una es la comparación entre empresas que participan y otras que no, de similares características, que ofician de "grupo de control", y controlar su desempeño por todos los factores conocidos, que afectan a la inversión. A partir de ello, hemos encontrado evidencia de que hay un efecto robusto del subsidio sobre la tasa de inversión en las que ingresan al régimen. El número más firme que tenemos es del 10% sobre la tasa, es decir si la empresa tenía una tasa de inversión sobre ventas totales o sobre valor agregado total del orden del 10%, el hecho de haber participado en el programa, podemos mostrar que, aislándola de otros factores, está asociado con un incremento sobre la tasa de ese orden. No es un dato despreciable. Y si bien desde 2012 para acá lo tenemos menos estudiado, podemos asegurar que ese nivel se mantiene.

—¿Pero eso es suficiente para afirmar que ese fenómeno no sucede?

—Para afirmar que la inversión se hubiera hecho igual sin el régimen, tendríamos que encontrar que con la no participación en el programa, suficientes empresas que igual hubiesen logrado esa tasa de inversión. Y no fue así. No pudimos verificar eso. Además, hay suficientes controles cruzados que hacen pensar que las situaciones de redundancia en la inversión que pueden darse, es notoriamente bajo. De hecho, la DGI está publicando regularmente en su página web el gasto fiscal de este programa, en forma desagregada. Y las cifras de renuncia fiscal están en el orden de 0,4 puntos porcentuales del PIB. Nuestras estimaciones son que los beneficios generan una inversión agregada que es claramente superior a ese porcentaje.

—¿Hay otros efectos colaterales asociados al acceso al beneficio del régimen?

—Los hay. Cuando se le pide que genere más empleo para acceder al beneficio, como uno de los criterios usados, a la hora de comprobar si esos empleos realmente se crearon, no podemos afirmar si son nuevos puestos de trabajo o se formalizaron otros que no cumplían con el registro a la seguridad social. La formalización es un hecho que todos queremos que se cumpla, por tanto estamos generando un beneficio añadido. Pasa algo similar con el crédito bancario, con la inversión en tecnología e innovación.

—¿Qué opinión tiene sobre el régimen de zonas francas?

—Por buenas razones son regímenes distintos y separados de la promoción de inversiones, y es bueno que sigan así.

—¿Le sirven al desarrollo del país?

—No soy especialista en zonas francas, pero tengo la impresión de que han sido exitosos en otros países cuando las condiciones laborales y cargas tributarias son realmente altas en relación con otros competidores. Y me parece además que el país no tiene la disposición política de absorber esa diferencia pasando a un régimen económico de inserción totalmente integrado a la economía internacional.

—¿Los grandes emprendimientos manufactureros, caso UPM, entran en ese régimen...

—Son el escalón más alto de la promoción de inversiones. El país tiene que tener una política industrial pragmática. Quiere decir que, en algunos casos, que deben ser discutidos y necesitan de una decisión política y son inversiones grandes y de impacto fuerte, para esas empresas el país tiene que tener flexibilidad, no complejizar demasiado la decisión para no llevarla al borde del fracaso. Paralelamente, pienso que inversiones de gran magnitud deben tener un mecanismo de consulta, involucrando a la sociedad, que habilite al poder político a generar excepciones. Hay países que lo han hecho, tenemos de donde imitar. Canadá o Dinamarca han generado discusiones de ese tipo y han tenido éxito.

PhD en Economía, University of Notre Dame (EEUU); MA en Economía, University of Notre Dame (EEUU); Economista, Universidad de la República (Uruguay); Docente en Facultad de CEEyA; Encargado del Área de Desarrollo.

RÉGIMEN PODRÍA ESTAR NECESITANDO ALGUNOS AJUSTES DE LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS