TEMA DE ANÁLISIS

Durante la campaña electoral en torno a la derogación de la LUC, hubo debates sobre casi todos los temas que englobaban los 135 artículos finalmente ratificados por la ciudadanía el 27 de marzo. Probablemente, el único capítulo donde no hubo debate público es el vinculado a la regla fiscal. Eso es comprensible, al tratarse de un tema muy técnico, que en varios aspectos trasciende tanto el entendimiento como el interés del elector mediano, a quien le preocupan mucho más la seguridad, la educación, la vivienda, o el precio de la nafta, que la fijación de una política de gasto alineada a un crecimiento potencial de largo plazo, en procura de apuntar a la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Sin embargo, macroeconómicamente podemos decir que es un tema de mayor relevancia que la difusión del precio de referencia del combustible o la libertad financiera.El tope indicativo al crecimiento del gasto público en términos reales es una de las anclas fiscales que establece la ley, junto a la meta indicativa de resultado fiscal estructural. De este modo, a través de la fijación de una regla se pretende abatir la prociclicidad de la política fiscal al contener las presiones y tentaciones de gastar en exceso durante los períodos de auge, sin que ello implique incurrir en un costo político, toda vez que el gobernante de turno podrá excusarse en el mandato de la ley.

Un informe del BID contiene un estudio basado en una amplia muestra de países en todo el mundo, donde indica que la adopción de reglas fiscales reduce la probabilidad de crisis de deuda y grado de prociclicidad de la política (1). Pese a estas buenas noticias, el propio informe señala como contraindicación que, si el tope indicativo opera sobre el gasto global, existe el riesgo de que la regla fiscal aumente el sesgo contra la inversión pública, al ser el componente más fácil de ajustar en tiempos de austeridad. Por el contrario, hay otros componentes donde el ajuste en la expansión es mucho más difícil no por restricciones políticas, sino directamente por restricciones legales o incluso constitucionales. Esto nos lleva al punto del gasto en seguridad social y, más concretamente, el gasto previsional.
Actualmente, el déficit fiscal global bien medido asciende a unos US$ 2.300 millones y representa aproximadamente el 3,9% del PIB. Aun cuando se trate de un valor elevado (pese a ser el más bajo desde fines de 2018), provoca rubor si se compara con el déficit de BPS que asciende a US$ 5.300 millones, equivalente al 9% del PIB (gráfico 1).

Los egresos de BPS, que representan el 15,4% del PIB, están compuestos mayormente por pasividades, seguido por las transferencias (seguro por enfermedad, asignaciones familiares, seguro por desempleo y transferencias a AFAP). Las pasividades, que representan aproximadamente el 8% del PIB, constituyen un talón de Aquiles en las finanzas públicas uruguayas. De hecho, a dicha cifra corresponde agregar los egresos públicos provenientes de la Caja Militar y Caja Policial, que juntas representan un 1,5% adicional, con lo cual el gasto público previsional es del orden del 9,5%. Tras haber verificado una caída en la primera década del siglo XXI, dicho rubro pasó a mostrar una tendencia alcista en los últimos trece años según el gráfico 2 (en 2020 y 2021 hubo un subibaja por la contracción abrupta y posterior recuperación del PIB debido al COVID-19).

La tendencia alcista del gasto previsional se explica en buena medida por un “efecto precio” atribuible a los fuertes aumentos salariales que llevaron a una indexación de las jubilaciones por el Índice Medio de Salarios, según disposición constitucional. Pero también hubo un “efecto cantidad” por distintos motivos. Por un lado, la Ley N° 18.395 de flexibilización promulgada en 2008, que otorgó facilidades para el acceso a beneficios jubilatorios, lo que llevó a una aceleración significativa de nuevas altas.

Por otra parte, la dinámica demográfica en Uruguay muestra simultáneamente una caída en la tasa de fecundidad y un incremento en la esperanza de vida para todas las edades, con lo cual la relación entre cotizantes activos y pasivos seguirá disminuyendo. Para peor, el gasto público previsional uruguayo en términos del PIB es similar al de los países desarrollados, con el aditivo de que el envejecimiento poblacional es menos avanzado, al verificar una relación de dependencia (población de más de 65 años / población de 15 a 64 años) del orden del 23%, frente a más de 30% en los países europeos.

Estos hallazgos fueron reportados —entre otros— en un extenso informe de diagnóstico elaborado por la Comisión de Expertos en Seguridad Social creada también por la LUC. Dicho informe concluyó que la creciente necesidad de transferencia de recursos fiscales para financiar el sistema previsional lleva a la necesidad de una reforma en la seguridad social para procurar una sostenibilidad no sólo en las finanzas de BPS, sino también de las restantes cajas del sistema. Considerando que las tasas de aportación sobre el trabajo que se aplican en Uruguay (más de 21% del salario nominal) son elevadas en la comparación internacional, un ajuste paramétrico por el lado de los precios no es recomendable pues al encarecer el trabajo desestimularía su demanda además de incentivar el empleo informal. Por tanto, la recomendación de la Comisión se basó en un ajuste sobre las cantidades, es decir el aumento de la edad de jubilación desde 60 años (con 30 años de servicio) a 65 para todos los regímenes. De este modo, Uruguay se pondría a nivel con la mayoría de los países de la región y el resto del mundo, que ya cuentan con edad fija de retiro de 65 años.

Por todo lo expuesto, concluimos que una reforma en el sistema previsional es un complemento necesario a la regla fiscal (no es casualidad que la creación de la Comisión de Expertos en Seguridad Social figure en la misma ley). De no tener lugar esta reforma, la dinámica del gasto público previsional podría complicar el logro de una la política fiscal anticíclica, en la medida que una importante fracción del gasto público tiene su propia dinámica.

Está claro que, al aumentar la edad de retiro, una reforma de esta naturaleza podría tener un costo político significativo, lo cual pone en tela de juicio la viabilidad de que pueda promulgarse una ley antes de fin de mandato, cuando ya se está cursando el tercer año de gobierno. Por ejemplo, la última reforma importante de 1995 se promulgó durante el primer año del período de Sanguinetti y había sido concebida durante el gobierno previo. En cualquier caso, cuanto antes pueda aplicarse —idealmente con consenso político, como correspondería en las reformas estructurales— mejor será para el país, no tanto por las generaciones presentes sino por las venideras.