TEMA DE ANÁLISIS

Un nuevo año lectivo termina y, como siempre ocurre en esta época, es momento de evaluaciones. ¿Qué podemos decir en este sentido del resultado fiscal? ¿Qué lecciones deberíamos considerar hacia adelante?

El “rendimiento escolar” en el ámbito fiscal de los últimos años

Uruguay ha sufrido un lento deterioro del resultado fiscal en la última década. Prácticamente desde 2012, el sector público dejó de tener superávit primarios, y desde hace más de un año el déficit fiscal, excluyendo el efecto de los cincuentones (que refiere a los ingresos extraordinarios transferidos desde las AFAP al Fideicomiso de la Seguridad Social, del Banco de Previsión Social) se ubica en torno al 5%-6% del PIB.

La acumulación de estos años, en los que los egresos (primarios y por pago de intereses) superaron consistentemente a los ingresos, se tradujo en un aumento sostenido de la deuda pública, que pasó de representar el 58% del producto en 2013 al 75% en la actualidad (segundo trimestre del 2020, último dato disponible). Dos tercios de la deuda del sector público global se explica por el Gobierno Central, que fue el responsable de la mayor parte del incremento registrado en el período.

Pese al mayor endeudamiento del Gobierno Central en los últimos años, el perfil en la actualidad es menos riesgoso, ya que se ha reducido la exposición a las variaciones del tipo de cambio y de tasas de interés. La deuda en moneda local pasó de representar poco más del 11% en 2005 a casi un 45% del total (último dato disponible), y casi toda la deuda es a tasa fija (solo un 4% del total de la deuda tiene tasa flotante).

Cierra un año lectivo particular: el boletín de notas de 2020

Al deterioro que venía sufriendo el resultado fiscal en los últimos años, en 2020 se sumó el efecto del COVID-19. La menor demanda interna y externa impactó en las cuentas públicas; así, en los 12 meses cerrados a octubre de 2020 (último dato disponible), el resultado global del sector público consolidado (incluye Gobierno Central, BPS, empresas públicas, intendencias, Banco de Seguros del Estado, Banco Central del Uruguay), depurado el efecto de los cincuentones, resultó deficitario en cerca de 2.900 millones de dólares, equivalente al 5,8% del PIB.

Como dato positivo, Uruguay contó este año con el respaldo de las calificadoras de riesgo y de organismos multilaterales que pusieron a disposición líneas de créditos adicionales durante la pandemia.

Algunos cambios que se produjeron a raíz del COVID-19 son temporales, pero otros factores probablemente perduren y den forma al país en el futuro cercano. La manera en que estas fuerzas se manifiestan en la práctica (naturaleza, escala y alcance) depende en parte de las acciones que el Gobierno adopte en los próximos meses y años.

Al respecto, la crisis económica ha socavado la capacidad del Gobierno de aumentar los ingresos en sus formas tradicionales, dada la interrupción de los ingresos comerciales y personales, y ha cambiado los comportamientos de consumo y ahorro. Con gastos gubernamentales adicionales para apoyar la economía, el sector público tendrá el desafío de encontrar nuevas formas de aumentar los ingresos sin sofocar el crecimiento económico.

Esto se da en un contexto en el que es inminente una reforma de la seguridad social. Un 45% de la financiación del BPS es recaudación afectada y asistencia financiera (dato a 2017). De acuerdo con la información del BPS, para 2057 el número de cotizantes va a crecer un 10%, mientras que los jubilados y pensionistas lo harán un 51%.

“Puede y debe rendir más”

El complejo escenario actual mina la evolución de los próximos meses y obliga a repensar la situación con una mirada de mediano y largo plazo. En particular, centrándonos en las erogaciones del Gobierno, consideramos fundamental reflexionar no solo sobre el monto del gasto, sino también sobre su eficiencia.

Por ejemplo, en el mercado laboral, la pandemia implicó altos costos para el Gobierno, algunos directos (como el aumento de los pagos de beneficios por desempleo y seguro por enfermedad) y otros indirectos (desplazamiento social, peor estado de salud, etc.). Ahora, el Estado debe trabajar para reducir el desempleo, pero eso solo es posible si existe un enfoque preciso en las prioridades de gasto y una muy buena ejecución de iniciativas en general, junto con otros factores favorables. Al mismo tiempo, las políticas deberían diseñarse para garantizar que los fondos de los contribuyentes no se destinen a apoyar empresas que no tienen una perspectiva razonable de recuperación en la era posterior a la pandemia.

Otro aspecto para repensar son las inversiones públicas. Es necesaria una recuperación basada en infraestructura, por el rol que esta puede desempeñar en la estimulación económica directa y el mantenimiento del empleo. En este sentido, existen dos temas clave: ¿en qué se invierte?, ¿con que fondos? Esta segunda pregunta representa un gran desafío para el Gobierno, en el contexto de restricciones al gasto público y la actual coyuntura. Probablemente sea necesario lograr mayor participación del sector privado y, a la vez, buscar modelos de financiación innovadores, tales como mecanismos de captura de valor, monetización de activos públicos, esquemas de blended finance, bonos verdes, entre otros.

También es necesario abordar la inequidad intergeneracional. La generación más joven de Uruguay será la que herede la carga de la deuda asociada con la lucha contra la crisis de salud del COVID-19, y este es un tema a considerar en la discusión de un cambio en el esquema de seguridad social.

¿Cómo llegar al “sote”?

En el Presupuesto 2020-2024 se plantea una reducción paulatina del déficit fiscal en los próximos años, que cerraría 2024 en un 2,5% del PIB, con un superávit primario del 0,8% del producto. Esta reducción se lograría a partir de menores gastos en términos del PIB (por ejemplo, por una nueva política de reposición de vacantes, que se espera contraiga el rubro remuneraciones), sumado a una mejora del resultado primario corriente de empresas públicas.

Además, se plantea una serie de mejoras en la institucionalidad fiscal, y en dicho proyecto se propone que, con la finalidad de definir y transparentar un marco fiscal de largo plazo, se establecerá en cada rendición de cuentas una proyección fiscal a cinco años móviles.

También se ha planteado y avanzado hacia la implementación de una regla fiscal; esto es, una restricción cuantitativa que se implementa a través de límites en los agregados presupuestarios. La regla propuesta se aplicaría a la Administración Central y los organismos del art. 220 (excluye intendencias, BPS y empresas públicas), con el objetivo de lograr la sostenibilidad de la deuda e ir hacia un gasto contracíclico. Como meta, en la Ley de Urgente Consideración se estableció que el gasto primario del GC-BPS no puede superar la variación del PIB potencial (estimado en un 2,3%).

Detrás de esto, las autoridades tienen como objetivo lograr la consistencia de la política económica (política monetaria, política fiscal y política de ingresos), dar credibilidad a los objetivos, mejorar la institucionalidad económica y lograr mayor eficiencia. De cumplir todos estos objetivos, el sector público cerraría con un “sote” el boletín de 2024.

(*) Consultoría económica de PWC