OPINIÓN

A juzgar por lo que dicen los dos candidatos en la carrera electoral en Brasil, el tope de gasto que introdujo la Enmienda Constitucional 2016 tiene los días contados. Para Lula Da Silva, el “techo de gasto se creó para evitar aumentar la salud, la educación, el transporte público y los ingresos de las personas que trabajan en este país”. Y, de resultar electo, “tendrá (ya no) techo de gasto por ley en nuestro país”.

Jair Bolsonaro es menos rotundo, pero también ha dejado claro que, por lo menos, impulsará cambios significativos en el funcionamiento del techo: “El año pasado tuvimos un exceso de ingresos (...) De eso no se puede gastar un centavo en infraestructura dada la reforma constitucional del techo del gasto. Por eso mucha gente argumenta que hay que cambiar algo. Lo dejaremos para el futuro, para después de las elecciones discutir este tema”.

Evidentemente, de la misma manera que allí se colocó, el techo puede ser eliminado de la Constitución con una nueva reforma, siempre que, por supuesto, exista la voluntad política suficiente para hacerlo. Mi percepción, sin embargo, es que, como diría Mark Twain, las noticias sobre la desaparición del límite de gastos son muy exageradas. Esto por dos razones principales. Uno, porque el techo logró mejorar la calidad de la política económica, generando ganancias visibles para las cuentas públicas: acabar con él tendría graves consecuencias. Otro, dado que habrá una necesidad de un ancla fiscal creíble en los próximos años y no está claro qué alternativa hay al techo.

En los casi 6 años desde que se introdujo el tope, los gastos primarios del gobierno central (Unión, INSS y Banco Central) han crecido alrededor de 0,6% anual (a.a.) en términos reales. En los 19 años anteriores, esta tasa había sido del 5,6% anual, también por encima de la inflación. Durante el gobierno de Lula (2003-2010), el gasto primario del gobierno central aumentó un increíble 7,8% anual en términos reales, saltando del 15,9% del PIB en 2002 al 18,2% del PIB en 2010. En 2016 ya estaba en el 19,9% del PIB, una escalada insostenible. El techo permitió reducir este ratio al 18,6% en 2021 y se producirá una nueva bajada en 2022.

La consecuencia natural de aumentar el gasto público a la tasa observada antes del techo, en un país cuyo potencial de crecimiento está muy por debajo de estas tasas, es que, para mantener la inflación bajo control, el Banco Central necesita practicar una tasa de interés alta para sostener el crecimiento de la demanda privada. De hecho, mientras en el período posterior a la aprobación del techo de gasto la tasa de interés Selic estaba, en promedio, en 1,9% anual, descontada la inflación, en los 20 años anteriores fue de 9,0% y, durante el gobierno de Lula, de 8,5%, siempre en términos reales.

El principal beneficiario de la caída de las tasas de interés observada desde la implementación del tope fue precisamente el sector público, el mayor de todos los deudores de nuestro país. En los 10 años anteriores a la aprobación del tope, la tasa de interés implícita que grava la deuda pública bruta fue del 5,4% anual, descontada la inflación. En el período posterior a la aprobación del techo, esta tasa se redujo a un promedio de 2,9% anual, también en términos reales. Esto permitió mantener el gasto del sector público en intereses bajo un control razonable, evitando que la deuda entrara en una trayectoria explosiva.

El sector privado también se benefició de tasas de interés más bajas. Las empresas, en particular, pudieron recurrir al mercado de capitales, emitiendo un gran volumen de debentures y otros títulos de deuda, reduciendo su dependencia de los bancos y las emisiones en el exterior. Y todo ello sin necesidad de los elevados subsidios que antes fluían a través de los bancos públicos.

Si se vuelve al modelo anterior, de fuerte escalada del gasto primario, como prometen algunos candidatos, se revertirá, por supuesto, este proceso. En particular, será más difícil llevar la inflación a la meta, por lo que las tasas de interés tendrán que subir más. El gobierno, por lo tanto, gastará más con el pago de intereses gravados sobre la deuda pública. A las empresas también les resultará más difícil pagar y renovar sus deudas. El riesgo país aumentará, el tipo de cambio se depreciará y la economía se desacelerará, reduciendo la recaudación tributaria. Con la deuda pública en un nivel ya alto, aumentará el riesgo de entrar en una dinámica explosiva.

La solución, dicen quienes defienden la extinción del techo, es instituir otro ancla. ¿Pero cuál? La meta de superávit primario perdió credibilidad en el gobierno de Dilma, tanto porque finalmente fue abandonada como por los diversos subterfugios adoptados para sortearla, como se hizo con el uso de políticas cuasifiscales a través de los bancos públicos. Un objetivo de deuda tampoco tendría el mismo efecto y credibilidad, ya que solo es verificable ex-post, a diferencia del techo, que ya debe respetarse en la preparación del presupuesto. Y el gasto está bajo el control relativo del gobierno, mientras que el resultado primario y la deuda dependen de variables fuera de su control, como el desempeño de la economía, la tasa de interés, etc.

Evidentemente, cumplir con el límite impuesto por el techo no es fácil. Será especialmente complicado el próximo año, cuando habrá fuertes presiones para aumentar el gasto, comenzando por el mayor Auxílio Brasil, avanzando con demandas de recomposición salarial de la función pública, etc. Habrá que discutir prioridades, debate que en cierta medida se ha evitado, pero que debe darse. También porque, el escenario más probable es que habrá una caída en los ingresos fiscales en 2023, con una probable reducción de los precios internacionales de las materias primas y un
crecimiento más lento, o incluso una caída, del PIB.

El desafío de mantener el riesgo fiscal bajo control seguirá siendo grande, a pesar de las sorpresas positivas de este año. Es un error creer que la respuesta a este desafío será aumentar el gasto público como se ha hecho en el pasado.

(*) Investigador Asociado de FGV IBRE y Profesor de FGV Direito Rio. Publicado en Cojuntura Económica.