El inicio del ciclo electoral pondrá a prueba la regla fiscal como restricción a las habituales “presiones de discrecionalidad en el gasto” que se generan en este período. El economista Alfonso Capurro, miembro del Consejo Fiscal Asesor, plantea varios aspectos donde la nueva institucionalidad podría tener ajustes, aunque valora positivamente el desempeño logrado hasta el momento, como se destaca enel más reciente informe informe del citado roganismo asesor. Entiende que son de recibo algunas críticas y sugerencias que se han hecho por parte de analistas económicos, a la vez que rescata que los elementos de la nueva institucionalidad fiscal sean parte del debate público. Capurro advierte que los niveles de resultado primario obtenidos hasta el momento no son consistentes con lo que se necesita para estabilizar la deuda, al tiempo que señala la incidencia del tipo de cambio en la trayectoria de la deuda. Le preocupa la baja en la recaudación, aunque señala que existen “incógnitas” acerca de los efectos transitorios o permanentes de los fenómenos que la afectan. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cómo observa la marcha de la nueva institucionalidad fiscal?

—Desde el Consejo Fiscal tenemos una valoración positiva de lo que ha sido el proceso en general, y así lo hemos explicitado en los informes que hemos presentado en forma colegiada. En los dos últimos, 22 de febrero y 7 de julio de este año, hicimos algunas evaluaciones positivas sobre la puesta en funcionamiento de la nueva institucionalidad, el cumplimiento de las metas y el hecho de que el déficit fiscal estructural ha bajado del 4,5% del producto en 2019 al 2,5% del producto en 2022: todo esto, además, vino acompañado por una caída de los spreads y una muy buena calificación crediticia, la mejor de su historia. Son elementos objetivos y observables que no se pueden discutir; hasta el momento, la regla se implementó exitosamente.

—Pero ahora ingresamos en años donde el escenario es muy desafiante…

—Es así. Los años venideros serán probablemente distintos a los pasados, ya que estamos ingresando en la etapa del ciclo político electoral y ahí tendremos una prueba de madurez para la regla fiscal y la nueva institucionalidad, porque, la evidencia lo sugiere, en los períodos electorales hay incentivos a un manejo fiscal más discrecional. Esta es la primera vez que vamos a tener un pedido electoral con regla fiscal y resulta una prueba interesante para ver cómo se desempeña la regla y en qué media opera como una restricción a estas presiones de discrecionalidad.

—Los informes del Consejo Fiscal advierten también sobre algunos aspectos a corregir…

—Es que tratamos de ir identificando aquellas cosas que de repente no estaban previstas o que entendemos que hay una mejor forma de que sean contempladas. Por ejemplo, cómo se relevan las opiniones del comité de expertos, cómo se tratan los datos, cómo se descomponen y se procesan, otros temas que tienen que ver con la estimación del resultado fiscal estructural, hay todo un conjunto de aspectos en los que trabajar, sobre los cuales es necesario producir conocimiento e investigar.
En el último informe planteamos un listado: los temas que tienen que ver con el establecimiento de las metas de resultados fiscales estructural, cuál es el marco normativo, cuáles son los mecanismos de exigibilidad, cuál es el horizonte temporal de la fijación de las metas…

—Precisamente este año hubo un cambio de la meta de resultados estructurales…

—En realidad, si uno mira con mayor detalle las rendiciones de cuenta anteriores ya se habían cambiado las metas del ejercicio en curso, pero hacia metas más exigentes y tal vez por eso pasaron desapercibidas. Lo que sucedió es que la meta de resultado fiscal estructural fijada el año pasado pasó de 2,5% a 2,7% y hubo quienes lo interpretaron como una sensación de relajamiento del compromiso fiscal. Desde el punto de vista normativo, las normas que regulan las metas fiscales establecen que deben ser fijadas en la instancia del presupuesto y, eventualmente, puede haber revisiones en la rendición de cuentas. Es poco claro si se pueden cambiar o no y en qué momento. Evidentemente hay oportunidades de que eso esté recogido en la normativa con mayor claridad; es necesario un marco que lo establezca con más precisión, que determine la cláusula de escape y el mecanismo de corrección en caso de desvío.
También tenemos algunas recomendaciones sobre la metodología de cálculo del resultado fiscal estructural, por ejemplo, la sensibilidad de resultado fiscal a distintas metodologías y a distintas estimaciones del producto potencial y de la brecha del PIB.

—Al respecto, se han expresado opiniones divergentes sobre las estimaciones de crecimiento potencial del PIB y del cálculo de la brecha de producto utilizadas, ¿son de recibo?

—Claro que sí, es mejorable todo lo que se está haciendo. En el fondo es un tema que no está laudado. No quiere decir que lo que se esté haciendo hoy está mal, simplemente que es un camino metodológico adoptado y podría complementarse con otras herramientas y evaluar con mayor claridad cuál es la más adecuada.
Desde el consejo hemos estado intercambiando con distintos colegas e invitamos investigadores que están produciendo cosas sobre el tema. Hace pocos días nos reunimos con investigadores de CINVE, por ejemplo. Se está trabajando sobre el tema y eso hay que aprovecharlo para, a futuro, eventualmente evaluar si es conveniente cambiar.
 
—Acerca de la estimación del crecimiento potencial, ¿entienden que necesita correcciones?

—Sí, hay cosas que se podrían ajustar, como el proceso de recolección de datos del comité de expertos. Hemos visto con el MEF que hay mucha dispersión entre los distintos expertos, y cuando eso ocurre, tomar el promedio de esos datos no necesariamente es la mejor forma de recoger lo que llamaríamos “la opinión del mercado”. También le habíamos solicitado al MEF que publicara ciertas series de bases de datos para que el comité de expertos tuviera bases más uniformes sobre las cuales trabajar, y eso se corrigió en la última instancia.
También es importante sumar más expertos, algo que ocurrió en la última convocatoria y sería bueno seguir avanzando.

—¿Es aconsejable que una parte importante de las inversiones que hace el Estado se den por fuera del tope del gasto y del límite de endeudamiento establecido? Se ha planteado que se podría incurrir en un incumplimiento encubierto de los objetivos…

—Creo que es una afirmación un poco temeraria. En realidad, es un tema que trasciende la regla fiscal. Es cierto que hay reglas que discuten la conveniencia de considerar o no las inversiones para definir las restricciones fiscales. Creo que está bien considerarlas, porque al final lo que importa desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal es el déficit total, no la composición del déficit por tipo de gasto. Es un problema de la gestión fiscal, no de la regla, que se arrastra desde hace varios años y que tiene que ver con la utilización de distintos instrumentos que hacen que las inversiones no estén necesariamente contabilizadas en el déficit corriente.

Juan Manuel Ramos/Archivo El Pais

—La evolución del endeudamiento ha ido mostrado una tendencia creciente. ¿Es una luz amarilla?

—No veo una tendencia tan creciente; es verdad que si uno mira las proyecciones de deuda que hay en la rendición de cuentas, observa un ratio de deuda mínimo proyectado para este 2023 y después un cierto aumento moderado. Pero hay que tener en cuenta algunos aspectos importantes. La trayectoria de la deuda está influida por el déficit pero también por la evolución del tipo de cambio real.
Pero además, hay otra cuestión, más estructural. Los niveles de resultado primario no son todavía consistentes con lo que se necesita para estabilizar la deuda. Es importante que en esta rendición de cuentas el MEF incluyó un conjunto de consideraciones donde trata de explicitar cuál es el vínculo entre las metas fiscales que están fijadas y la evolución de la deuda.
En este terreno, es interesante observar que existe una idea acerca de que, si se fija un resultado primario o un nivel de déficit tal se estabiliza la deuda, pero la pregunta que no está respondida acá es cuál es la deuda óptima o la deuda razonable. Son preguntas relevantes que hay que responderse para tener más elementos a la hora de fijar metas fiscales.

—¿Cómo evalúan las metas establecidas en cuanto al resultado fiscal?

—La rendición de cuentas del año pasado estimaba una mejora del resultado fiscal efectivo y también del resultado fiscal estructural para este año 2023. Con la rendición de cuentas actual eso cambió y finalmente no va a haber una mejora, sino lo contrario.
En nuestra opinión no es una fuente de preocupación, en el sentido de que entendemos que hay un conjunto de factores extraordinarios y otros factores cíclicos que son los que están explicando esto.

—Pero hay algunos componentes del gasto que son más estructurales…

—Es así, hay algunos componentes de ese gasto que son estructurales, por lo que habíamos advertido desde el Consejo Fiscal que las holguras fiscales se iban a ir reduciendo, por ejemplo, la reversión de la caída que habían tenido el salario real y las pasividades y eso obviamente genera una presión estructural de ciertos gastos. Además, se tomaron algunas decisiones de política, como la rebaja de impuestos resuelta, que supone una reducción estructural de los ingresos.
Volviendo a las cuestiones cíclicas, tenemos una desaceleración de la actividad económica, la sequía, también un desafío importante en términos de comercio, de frontera y de turismo, y eso está teniendo efectos sobre la recaudación. Hay comportamientos de la recaudación sobre los que tenemos dificultades para entender si son cíclicos o estructurales. No es una fuente de preocupación en sí misma, pero sí es un elemento a monitorear.

—¿Cuáles son los comportamientos de la recaudación que no logran establecer si son cíclicos o estructurales?

—Hay que tener en cuenta que en los últimos dos años, la recaudación creció menos lo que creció el producto. Desde septiembre-octubre del año pasado la recaudación está cayendo en términos reales y si bien no tenemos información que nos permita confirmarlo con total seguridad, entendemos que hay dos fenómenos que están afectando la recaudación a la baja.

Uno de ellos es la fuga de consumo y turismo hacia Argentina; hay crecimiento del empleo, mejora en los salarios pero no todo ese crecimiento se gasta en Uruguay, con lo cual parte de la recaudación se exporta al país vecino. No sabemos a ciencia cierta cuándo se va a modificar esa realidad, si es cíclico o algo un poco más duradero, permanente.
Lo otro tiene que ver con la apreciación del tipo de cambio real, que también está afectando el valor real de la recaudación. Por ejemplo, vemos caídas del valor real de la recaudación de Imesi por venta de autos, cuando en la primera mitad del año se vendieron más o menos la misma cantidad de vehículos que el año pasado. La inflación en dólares hizo que el valor real de esa recaudación, los pesos recaudados y además corregidos por inflación, sean menos de lo del año pasado. ¿Cuánto llevará corregir ese desalineamiento del tipo de cambio? No sabemos. 

—¿La nueva institucionalidad fiscal estará en juego en el próximo período electoral?

—Como miembro del consejo fiscal estoy inhibido de involucrarme en comentarios de carácter político partidario. Puedo decir sí que es importante que Uruguay consolide los avances en materia de institucionalidad fiscal. Tenemos un marco fiscal que sin dudas es una mejora respecto a lo que había antes, pero también, hemos ido identificando un conjunto de cosas sobre las que hay que trabajar, ya sea para mejorar este marco fiscal o áreas sobre las que hay que generar cierto conocimiento para que el día que se cambie, lo hagamos sobre bases más sólidas.
Entiendo que es muy importante que en Uruguay estemos discutiendo sobre reglas y sobre cuál es el mejor diseño, discutiendo las finanzas públicas en términos estructurales; eso es, en sí mismo, una contribución positiva.