DANILO ASTORI

Existen múltiples perspectivas desde las cuales percibir las relaciones existentes entre la conducción económica de un país y las llamadas políticas sociales, entendiendo por tales aquellas que están dirigidas a afectar —en un sentido y con una intensidad previamente definidos— las condiciones fundamentales de vida de la población. En lo que sigue se propondrán algunas de esas perspectivas, teniendo especialmente en cuenta el caso uruguayo.

CONCEPTOS BASICOS. La primera es de naturaleza esencialmente conceptual. Refiere a la definición de desarrollo que preside la acción de nuestro gobierno. No plantearé novedad alguna al respecto, ya que aludiré a un concepto que nació con el pensamiento latinoamericano en materia económica a mediados del siglo pasado, que luego fue olvidado —o, mejor dicho, abandonado— y que hoy estamos recuperando.

Se trata del que alude al desarrollo integral, que articula —al mismo nivel de jerarquía— los aspectos económicos propiamente tales y los que genéricamente suelen denominarse sociales. Ello significa asumir la postura de que no hay políticas sociales subordinadas a la política económica. Para expresarlo en palabras más sencillas, las políticas sociales no pueden ser concebidas como meras correcciones de los malos efectos de una conducción económica negativa o equivocada. De esta manera, se postula que los contenidos económicos y sociales de las políticas públicas deben nacer y desarrollarse conjunta y armónicamente.

En relación con la reflexión precedente, cabe señalar que los problemas sociales a encarar con políticas públicas pueden ser observados a partir de distintos horizontes temporales. Uno de ellos apunta a la necesidad de la acción inmediata con carácter urgente, que por esta misma naturaleza se vincula a situaciones graves que, al menos, es preciso atenuar para reducir su impacto negativo. El otro es el que solemos llamar estructural, porque refiere a condiciones de mucho arraigo y relativamente larga duración, y que por esta razón exigen transformaciones muy profundas y complejas.

En el programa del gobierno están considerados ambos horizontes. El que conduce a la acción urgente inspira el llamado plan para la emergencia social. El de mediano y largo plazos se encuentra presente en los objetivos y los instrumentos de las reformas previstas en campos tales como los que corresponden a la salud, la educación, la vivienda y la seguridad social. Es que, aún cuando resulta imprescindible, el referido plan de emergencia es absolutamente insuficiente en comparación con la magnitud de los problemas sociales a encarar. Es, apenas, un calmante, un analgésico de corto efecto. Por ello es que dichos problemas tienen que ser encarados en su dimensión más profunda, aquella que refiere a sus raíces, que es lo mismo que decir a sus verdaderas causas. Conviene señalar que, tan importante como percibir la diferencia entre estas visiones temporales y los significados de las respectivas políticas públicas, es construir los puentes que pueden y deben comunicarlos.

Esta construcción tiene mucho que ver con lo que, históricamente, ha sido un verdadero talón de Aquiles de las políticas sociales en el Uruguay: su debilidad institucional y, a partir de esta carencia fundamental, su falta de visión nacional y de coordinación. Precisamente, aquí hay que encontrar los fundamentos principales de la creación del Ministerio de Desarrollo Social. Por un lado, será el encargado de formular y conducir la ejecución del plan de emergencia. Al mismo tiempo, tendrá que ir asumiendo desde ya, no sólo las conexiones que pueden existir entre la acción urgente y las reformas estructurales, sino también la responsabilidad de coordinar las acciones a desarrollar en el marco de una y otras, corrigiendo vacíos, superposiciones y deficiencias varias ocasionadas por la tradicional fragilidad institucional a la que se aludió antes.

CIRCULO VIRTUOSO. La situación económica del Uruguay no puede ser ajena al planteo de las principales perspectivas para reflexionar sobre las políticas sociales. Es evidente que el país tiene hoy un escaso margen de maniobra al respecto, lo que entraña fuertes limitaciones para nuestras posibilidades de acción en este campo. Naturalmente, esta situación deriva del grave endeudamiento actual, que supone un agudo compromiso para las finanzas públicas. Por esta razón, es imprescindible una conducta fiscal muy rigurosa y, en este sentido, un gran desafío que tiene por delante el gobierno es el de demostrar que también una conducción de izquierda puede adoptar y practicar esa postura, haciéndola compatible con los grandes objetivos que orientan su trabajo.

Sobre la base de este punto de partida, es preciso lograr la generación de un círculo virtuoso esencial. El gobierno inicia una etapa histórica muy diferente al pasado por el que transitó el Uruguay. Así lo ha querido el pueblo uruguayo, que hoy aguarda con mucha expectativa y gran esperanza —pero también madurez y ubicación— los resultados que irá gestando el trabajo que ya ha comenzado. Para construir un contexto inicial que incremente las posibilidades de que tales resultados sean los que todos deseamos, es fundamental generar ahora un gran impacto de confianza, en el sentido más amplio del concepto. La prudencia fiscal tiene que ser un ingrediente central de tal impacto, pero no el único. Así, la limitación que exhiben los recursos disponibles conduce, inexorablemente, a seleccionar muy bien las prioridades, y una de ellas está constituida —sin duda posible— por el plan de emergencia social. Sólo que este plan no debe ser visto exclusivamente como un deber moral en relación a los compatriotas que más han venido sufriendo. Es también una acción inclusiva, que procurará incorporar a esos compatriotas al desarrollo del proceso social del país, aspecto que también es un indiscutible factor generador de confianza.

Si tenemos éxito en la construcción de este escenario, tendremos ganada gran parte de la batalla por acceder a mejores niveles de inversión productiva, empleo y crecimiento, esto es, aquellas que nos permitirán encarar las políticas sociales ya no con un criterio de urgencia sino como una dimensión estructural. Por eso lo del círculo virtuoso. No podremos transformar profundamente la salud, o la educación, o la vivienda, o la seguridad social de este país, si no crecemos a un ritmo importante y sostenido. No creceremos de esta manera si no aumentamos sustancialmente la tasa de inversión bruta interna. No lograremos este aumento si no disponemos de un contexto estable. No lo tendremos si no alcanzamos la confianza que lo haga posible. En pocas palabras, los fundamentos de un proceso que será largo hay que comenzar a crearlos hoy.

HERRAMIENTAS Y EFECTOS. Finalmente, también se puede abordar el problema de las relaciones entre la conducción económica y las políticas sociales desde una perspectiva instrumental. Así, hay herramientas específicas de la política económica que generan repercusiones directas en las condiciones sociales propiamente dichas. Es posible seleccionar al respecto dos ejemplos muy claros: refieren, respectivamente, a los campos del empleo y el sistema tributario.

El primero de ellos es la contrapartida de la inversión, finalidad esencial de la política económica que ha comenzado a poner en práctica el gobierno. En efecto, todas las herramientas a utilizar para incrementar sustancialmente su nivel apuntan directamente a recorrer el único camino genuino posible para aumentar y mejorar la demanda de puestos de trabajo. Las deficiencias cuantitativas y cualitativas que han caracterizado a esta última en el pasado han conformado la principal polea de transmisión de pobreza, desigualdad y exclusión. No habrá eficaz combate a este factor fundamental de deterioro social si no se logra cambiar sustancialmente el funcionamiento de esa polea, tanto por la vía del incremento de la cantidad de oportunidades de empleo disponibles, como por la del mejoramiento de la calidad que las caracteriza, lo que —a su vez— supone la superación de los actuales rasgos de precariedad, subocupación, y retribuciones indignas. Es importante percibir con claridad que esta es una condición imprescindible para aspirar al mejoramiento de la calidad de vida desde una perspectiva estructural.

El otro campo es el tributario, en el que el gobierno se propone formular y llevar a la práctica una reforma profunda, orientada por los criterios de justicia, eficiencia y coherencia con la necesidad de estimular fuertemente el incremento de la inversión. Estamos entonces ante una típica acción instrumental con repercusiones directas e indirectas sobre la situación social. La primeras se vinculan a las posibilidades de generar cambios en la distribución del ingreso y, por lo tanto, en el acceso a áreas relevantes para la calidad de vida de la población. Las segundas son las que se verifican a través de la expansión de la inversión y su impacto sobre el empleo.

El criterio de justicia es el que se presenta asociado a la capacidad contributiva de la población. Por esta razón, la reforma conducirá hacia un sistema tributario con una mayor participación de los tributos directos —como es el caso típico del impuesto a la renta personal— que son los más aptos para tener en cuenta la capacidad referida. El criterio de eficiencia alude a la necesidad de simplificar el sistema, reduciendo el número de tributos y fortaleciendo sus potencialidades de recaudación. El criterio de coherencia con el objetivo de incrementar la inversión productiva refiere, en esencia, al logro de una presión fiscal cuantitativa y cualitativamente coherente con esa necesidad vital de la economía uruguaya.