La concesión del Premio Nobel de Economía 2024 a los economistas D. Acemoglu, J. Robinson y S. Johnson, destacó la importancia de la calidad de las instituciones a la hora de explicar las diferencias en el ingreso per cápita entre países ricos y pobres. Su enfoque sigue el de otros investigadores, también galardonados con el Premio Nobel, como D. North, pero avanza proponiendo un modelo analítico para comprender cómo se forman las instituciones y, quizás más importante, por qué son tan persistentes.

Su hipótesis sobre la importancia decisiva de las instituciones para explicar el proceso de desarrollo económico fue confrontada empíricamente con otras posibles “causas fundamentales” del crecimiento: básicamente el papel de las condiciones geográfico-climáticas y la cultura del colonizador en el origen de las diferencias actualmente observadas. A través del “experimento colonial”, estos autores compararon la trayectoria de países o regiones sometidos a la colonización europea, atribuyendo las diferencias posteriores en el ingreso per cápita a las condiciones iniciales que encontró el colonizador y a la naturaleza de las instituciones creadas por él en ese momento.

Donde el colonizador encontró civilizaciones organizadas, con la población concentrada en el territorio y abundantes recursos naturales para enviar a las metrópolis, hubo un incentivo para las actividades extractivas o explotadoras, especialmente el trabajo forzoso. Las instituciones creadas en este contexto beneficiaron sólo a una porción ínfima de la población y los incentivos para invertir y emprender fueron inexistentes. Su objetivo sería extraer la mayor cantidad de ingresos posible de la colonia.

Alternativamente, donde el territorio estaba poco ocupado y los pueblos originarios tenían un nivel de desarrollo relativamente bajo, el colonizador se estableció a través de la propiedad de la tierra y los frutos de su trabajo, desarrollando instituciones más inclusivas que, a su vez, demostraron que estimulaban la acumulación de capital físico y humano, innovación y aumento de la productividad: motores del crecimiento a largo plazo. Así, las instituciones que garantizaban el derecho a la propiedad y la igualdad de oportunidades (estado de derecho, amplia participación política y acceso a oportunidades económicas) demostraron ser más propicias para el crecimiento económico en el largo plazo que aquellas instituciones que concentraban el poder político en manos de unos pocos.

La búsqueda de reformas en Brasil encaja bien en esta discusión sobre la relación entre el desarrollo económico y la naturaleza de las instituciones. Instituciones de carácter extractivo, como las implementadas a lo largo de su historia, con fuerte intervención del Estado en la economía, implican el mantenimiento de privilegios para una minoría con poder económico y político que garantiza el acceso a la formulación de leyes y normas que permitan la transferencia de recursos del Estado o extraer rentas del resto de la sociedad, mecanismos que deben entenderse como formas de impedir o distorsionar el buen funcionamiento de los mercados. Por tanto, tienden a desalentar la inversión y la adopción de nuevas tecnologías, reduciendo el potencial de crecimiento. Sin embargo, cambiar estas instituciones presupone enfrentar los intereses que se benefician de ellas.

Dos ejemplos recientes, entre los muchos que caracterizan las distorsiones institucionales en el país, son los intentos de reducir el papel de las agencias reguladoras en diversos sectores, especialmente en el sector eléctrico, y la dificultad de eliminar el desequilibrio fiscal frente a un gasto público rígido; en particular, por el fuerte aumento del peso de las enmiendas parlamentarias en el presupuesto federal.

Las agencias reguladoras juegan un papel fundamental en una economía de mercado, al permitir el funcionamiento equilibrado de sectores en los que la falta de competencia, como en el caso de los monopolios naturales, tiende a favorecer a las empresas que prestan estos servicios, en detrimento de los consumidores. Sus acciones apuntan a equilibrar el estímulo de la inversión sectorial y la prestación de servicios de calidad con una política tarifaria que proteja a los consumidores. En Brasil, estas agencias se crearon en la segunda mitad de la década de 1990, después del fin de los monopolios estatales y la privatización de muchas empresas públicas. Sin embargo, en el período reciente se ha observado un creciente vaciamiento de estas agencias, incluidas las presupuestarias, debido a la presión política del gobierno y el Congreso, que tienden a favorecer a actores o segmentos específicos de estos sectores.

En el caso de la política fiscal, los intentos de ajuste se han topado con restricciones políticas que los grupos de interés imponen en defensa de sus privilegios. Como se analizó en artículos anteriores de este espacio, el país se encuentra (nuevamente) en la situación de tener que enfrentar el desequilibrio fiscal, principal fuente de incertidumbre detrás del deterioro de las condiciones financieras en los últimos meses, en el que la Bolsa de São Paulo cayó un 7% desde finales de agosto (bolsa americana, +7%) y el tipo de cambio se depreció un 4% (casi un 20% desde principios de año).

Desde un punto de vista institucional, se creía que la Ley de Responsabilidad Fiscal, aprobada en 2000, sería capaz de asegurar una trayectoria fiscal sostenible para los gobiernos centrales y subnacionales. En realidad, esto ocurrió en los primeros años, pero se desfiguró con el tiempo, a medida que la situación fiscal empeoró, de modo que se espera que la deuda bruta del gobierno general, que era del 56,3% del PIB a finales de 2014, alcance alrededor del 80% del PIB en 2024, con perspectivas de seguir creciendo en los próximos años.

Además de las reglas para corregir partidas de gasto que son claramente incompatibles con los límites ya generosos establecidos para su crecimiento en el marco fiscal actual, controlar el crecimiento del gasto resulta mucho más difícil cuando se considera el crecimiento del valor de las enmiendas parlamentarias, recursos dentro del presupuesto cuya asignación es fijada por los congresistas, ya sea individualmente o junto con otros parlamentarios de su estado, o incluso como miembros de comités temáticos en los que se divide el comité de presupuesto del Congreso.

En 2014, estas modificaciones correspondieron al 4% del total de gastos discrecionales del gobierno federal, pero su crecimiento llevó esta proporción al 25% en 2024. El aumento del control sobre la ejecución presupuestaria por parte de los parlamentarios reduce la eficiencia de las políticas públicas, ya que los gastos no se asignan dentro de programas estructurados ni están sujetos a evaluación sobre sus resultados. Además, en su forma actual, las enmiendas parlamentarias desequilibran el juego político, ya que favorecen a los gobernantes y a sus aliados en el proceso electoral. El propio Tribunal Supremo Federal ordenó la interrupción del pago de algunos tipos de estas enmiendas (en este caso, las enmiendas del ponente) debido a la falta de transparencia en su asignación. En la discusión actual sobre ajustes a las reglas de crecimiento del gasto, para limitarlas a los porcentajes definidos por el marco fiscal, esta es una de las principales fuentes de resistencia, ya que los parlamentarios rechazan la posibilidad de que sus enmiendas estén supeditadas al cumplimiento de las metas fiscales, como en el pasado.

Finalmente, vale la pena señalar, en relación con los estudios que recibieron el Premio Nobel de este año, que la persistencia de malas instituciones está estrechamente asociada con el acceso favorecido de estos grupos a los recursos económicos. En las elecciones municipales recientemente concluidas, el alto porcentaje de reelección de los titulares estuvo altamente asociado con los recursos asignados mediante enmiendas parlamentarias a los municipios gobernados por aliados, lo que tiende a distorsionar el proceso electoral y perpetuar a estos grupos en el poder.

Finalmente, cabe mencionar, para analizarlo en otra ocasión, que los incentivos y exenciones fiscales dirigidos a sectores específicos también han crecido con fuerza en los últimos años, pasando del 2% al 7% del PIB. Al igual que las enmiendas parlamentarias, se trata de “gastos tributarios” difíciles de revertir, incluso en una situación fiscal crítica e incluso si no se ha evaluado su eficacia, dada la fuerza de los intereses asociados a ellos.