TEMA DE ANÁLISIS

Tras el anuncio de un acuerdo para avanzar en la prefactibilidad de un Tratado de Libre Comercio (TLC) bilateral entre Uruguay y China, mucho se ha escrito y opinado. Se trata de un tema que, no sin razón, concita elevado interés en la opinión pública. Más allá de que es muy prematuro y habrá que ver cómo sigue el proceso (y si resulta exitoso) nos proponemos ilustrar una visión sobre los posibles impactos en base a la teoría.

Una medición adecuada sería a través de la aplicación de modelos de equilibrio general computables al comercio. En un alcance menos ambicioso haremos referencia conceptual basada en la estática comparativa. Baste mencionar que hay otros efectos dinámicos relevantes tales como la potencial creación de nuevos mercados, la captación de inversión extranjera, u otros temas como los servicios, compras públicas, las inversiones o la coordinación laboral y medioambiental, que no abordaremos por razones de espacio.

Lo primero es ratificar la importancia que tiene para Uruguay el intercambio comercial con China. En grandes números, 30% de las exportaciones de bienes están destinadas a ese país, duplicando a Brasil (15%) y sextuplicando a Argentina (5%). Si además de los bienes se agregan los servicios donde Argentina y Brasil representan el 70% y el 15% del turismo receptivo, aun así, China sigue siendo el principal destino de las exportaciones totales. A su vez, las ventas a China tuvieron un crecimiento explosivo, pasando de US$ 100 millones en 2001 a US$ 2.700 millones en la actualidad. Esto se explica por la irrupción de tres productos cuya presencia quince años atrás era inexistente: la carne, la soja y la celulosa (gráfico 1). A partir de 2013 también hemos tenido un superávit comercial que persiste hasta el presente (gráfico 2).

Más aún, las exportaciones a China distan de haber alcanzado un techo potencial. Veamos la carne vacuna. El consumo anual es de 6,5 kg per cápita. Actualmente las ventas de carne uruguaya a China rondan las 300.000 toneladas, lo cual satisface apenas al 3% de una población conformada por 1.400 millones de habitantes. Si habrá espacio para que siga creciendo el volumen de ventas, tanto más si aumenta el consumo per cápita conforme mejoren el ingreso y los hábitos alimenticios en China.

Todo ello lleva al siguiente punto, que es el sustento teórico en el cual se apoyaría la defensa de un TLC. Las importaciones en China están gravadas por un arancel que varía en función del producto. Por ejemplo, la soja tiene un 3%, pero en el caso de la carne vacuna es 12%. Quiere decir que el consumidor chino está pagando por la carne importada de Uruguay el precio CIF más un 12%. Uruguay es una economía pequeña cuya oferta exportable no llega a cubrir ni por asomo la demanda de importaciones de China. Lo cual significa que, si hubiera un TLC entre Uruguay y China, al desaparecer el arancel del 12%, el exportador uruguayo podría en compensación facturarle al importador chino un 12% por encima del CIF. El consumidor chino no se beneficia ni se perjudica (paga el mismo precio que antes) y el productor chino de carne vacuna tampoco (sigue cobrando el mismo precio de venta al mercado interno), mientras que el productor uruguayo de carne se ve beneficiado al percibir un plus del 12%. Es como si el productor uruguayo fuera un productor chino más, pues pasa a quedar cubierto por el paraguas proteccionista del 12% que aplica a las importaciones provenientes de los restantes países con los cuales China no tiene TLC. En la teoría, esto se conoce como protección ampliada.

La tabla adjunta muestra las exportaciones uruguayas a China agregadas en grandes conceptos. La aplicación del arancel vigente en China permite estimar la recaudación arancelaria que actualmente perciben las aduanas de Shangai o Tianjin por encima de los US$ 200 millones (sería incluso mayor si los valores se tomasen a precios CIF que es lo que corresponde). Esta sería entonces, una estimación del ingreso adicional que podrían percibir los exportadores uruguayos en un escenario de TLC. ¿Afecta en algo a los consumidores de carne vacuna en Uruguay? No, pues al tratarse de un bien transable, siguen pagando el mismo precio que antes, y llegado el caso podrían exportar el 100% de su producto a China y abastecer el consumo interno con importaciones provenientes de Brasil, por poner un ejemplo.

Reiteramos que para que esto ocurra, el volumen exportable de Uruguay no debe cubrir la demanda de importaciones de China (según datos del USDA, las importaciones chinas de carne vacuna superan en 10 veces las exportaciones uruguayas totales). Ahora bien, ¿qué sucede con las exportaciones chinas hacia Uruguay? En este caso, la oferta exportable excede largamente la demanda de importaciones, lo cual provocará una reducción de precios en el mercado uruguayo. Así, el exportador chino podrá aumentar su volumen de colocaciones, pero no se verá beneficiado en el precio. Esto se conoce como protección reducida. Quien sí se verá beneficiado es el consumidor uruguayo, dado que al no haber más arancel y al ser la demanda uruguaya desbordada por la oferta china, pagará un menor precio.

La otra tabla muestra las importaciones de China gravadas al Arancel Externo Común (AEC), con una recaudación arancelaria de unos US$ 220 millones. Bajo un TLC, esto sería una transferencia de la aduana a los consumidores uruguayos. Al bajar el precio cabe suponer también que aumentará la demanda y por tanto el excedente del consumidor, con lo cual habría un beneficio neto en términos de bienestar.

Así como la protección reducida redunda en un beneficio para los consumidores, también genera un perjuicio en los productores que compiten con los productos importados desde China, pues al eliminarse la protección se verán desplazados. Este es el punto sensible que atañe a toda negociación, mucho más atendible en las economías pequeñas que en las grandes (pues ya vimos que el productor chino no se ve afectado con la protección ampliada). Será menester identificar a los sectores uruguayos sensibles en procura de excepciones al acuerdo, o bien un cronograma de desgravación gradual para que puedan adaptarse a la nueva realidad, con asistencia estatal llegado el caso.

Pero el dilema para Uruguay no termina ahí. Si para tener un TLC con China hubiera que abandonar el Mercosur (dada la evidente perforación del AEC), ello implicará un problema sobre todo para la industria exportadora con destino a Brasil (lácteos, arroz, automóviles, plásticos, etc.) que súbitamente se vería en la situación de afrontar un AEC. Hemos estimado que la aplicación del AEC específico a cada producto sumaría unos US$ 170 millones. Teóricamente, esto es lo que debería facturar en menos la industria para conservar el mercado brasileño si Uruguay quedase afuera de la Unión Aduanera, lo cual en muchos casos seguramente haría al negocio inviable. Difícilmente figure este escenario en la estrategia que decida adoptar el gobierno uruguayo ante una eventual negociación con China y el Mercosur a dos flancos.

(*) Ec. Marcelo Sibille, gerente del área de asesoramiento económico y financiero de KPMG en Uruguay.