OPINIÓN

En el Protocolo de Kyoto —vigente hasta el 31 de diciembre de 2020— la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) definió metas de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para los países más industrializados. El plan incluía un mecanismo de flexibilidad para lograr ese objetivo, mediante el desarrollo de proyectos de reducción de emisiones en países menos desarrollados: el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).

Entre el 24 de agosto de 2007 y el 3 de enero de 2014 se registraron en Uruguay 25 proyectos en el MDL. De éstos, 13 son parques eólicos, 9 de centrales eléctricas a biomasa, 1 de captura y quema de metano en relleno sanitario, 1 de captura de metano y producción de electricidad en laguna de tratamiento anaeróbico y 1 proyecto forestal. El volumen de créditos de carbono (en el MDL se llaman Certified Emission Reductions - CER) que se podrían haber generado hasta 2021 es de 11.921.789 tCO2 (según las estimaciones exante de cada proyecto). Esto es equivalente a sacar para siempre de circulación 119.218 automóviles (1), lo que es igual al parque automotor del departamento de Artigas, Cerro Largo, Flores, Lavalleja, Rio Negro y Rivera (2) sumados.

Aunque aún existe la posibilidad de generar esos créditos de carbono, el precio al que se comercializan no compensa los costos asociados a su emisión. Sin embargo, si las reglas del mercado de carbono cambian luego de la Conferencia de las Partes (COP) 26, muchos de estos proyectos podrán volver al ruedo. Ya que la mayoría de estos proyectos solicitó un período de crédito por un plazo de 7 años, renovable dos veces hasta completar los 21 años, se podrían seguir generando créditos de carbono hasta el 2035.

Debido a que el precio del CER se desploma entre el año 2013 y 2014 por diferentes motivos (como lo muestra la gráfica siguiente), solamente se generaron (y probablemente comercializaron) el 8% del volumen esperado. De todas maneras, los proyectos se implementaron y fueron actores clave para la descarbonización de la matriz energética de Uruguay.

Por otro lado, en el Acuerdo de París de 2015, ratificado por los países miembros de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC, por sus siglas en inglés) el MDL aún no encuentra su lugar.

En este acuerdo, los países se comprometen a mantener el calentamiento global muy por debajo de los 2°C, prosiguiendo los esfuerzos para limitarlo a 1,5°C. Pero, en este acuerdo, también se define que todos los países deben contribuir a la reducción de GEI mediante Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés). Uruguay no fue la excepción. Las NDC uruguayas definen una meta de reducciones de emisiones en varios sectores enmarcadas bajo la Política Nacional de Cambio Climático, con foco en las principales actividades de generación de emisiones de nuestro país. Estas metas, no solo mitigan el cambio climático, sino que “promueven el desarrollo sostenible del país, con una perspectiva global, de equidad intra e intergeneracional y de derechos humanos, procurando una sociedad más resiliente, menos vulnerable, con mayor capacidad de adaptación y más consciente y responsable ante el desafío del cambio climático” (3), de acuerdo con la definición oficial.

Las metas tienen de base el año 1990, se presentaron en 2017 y se proyectan a 2025. Los objetivos incluyen reducir la intensidad de emisiones por unidad de Producto Interno Bruto (PIB) (incluyendo el sector de energía, transporte, industria, agricultura y ganadería), por unidad de producto (producción de carne vacuna) y mantener o aumentar remociones netas en plantaciones forestales, bosque nativo y carbono en suelo. Estas metas están siendo monitoreadas y su grado de avance puede ser visualizado en la página web del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (4). En promedio, las metas de reducción de emisiones por unidad de PBI están siendo cumplidas al 98%, las metas de reducción de emisiones por kg. de carne vacuna en peso vivo están siendo cumplidas al 85% y las metas relacionadas al bosque nativo, plantaciones forestales y carbono en suelo están siendo cumplidas al 88%.

Pero según lo establecido en el Acuerdo de París, las NDC tienen que ser cada vez más ambiciosas. Entre 2021 y 2022 se actualizará y comunicará la segunda versión de la NDC con un horizonte 2030 así como también medidas y metas específicas alineadas con los escenarios a 2050, definidas en la Estrategia Climática de Largo Plazo que se presentará luego de la COP 26 (5). Y eso podrá derivar en muchas oportunidades tanto para el sector público como privado. La segunda transición energética, la producción y uso de hidrógeno verde, biocombustibles, movilidad eléctrica, agricultura regenerativa, producción ganadera racional, minimización de la generación de residuos, valorización de los residuos (por ej. producción de biogás), mayor captura de carbono en bosques (nativo y comercial), serán las actividades que deberemos introducir o profundizar en nuestra matriz productiva.

La preocupación actual de incluir los temas ambientales en el diseño de la política económica por parte del gobierno, será el factor clave para la estrategia de desarrollo con bajas emisiones de carbono y resiliente al cambio climático. Además de que será un elemento diferenciador para implementar acuerdos internacionales y promover los flujos de capital hacia nuestro país. Uruguay se encuentra diseñando un bono soberano vinculado a indicadores ambientales sobre la base de compromisos de cambio climático mencionados anteriormente. Además, en una acción sin precedentes en nuestro país, se presenta en la última rendición de cuentas —aprobada en Senadores, pero en discusión en la cámara baja al momento de redactar este texto— el gravamen a las emisiones de gases de efecto invernadero por la venta de nafta (super y premium 97), sustituyendo parte del Imesi. Esto es llamativo no solo por su carácter innovador sino por el valor del impuesto: alrededor de US$ 120/tCO2 (6), equivalente a $13,21 por litro de nafta. De los países para los que se tiene conocimiento de este instrumento, solo el Sweden Carbon Tax presenta un monto más elevado, que en el año 2020 tuvo un valor de US$ 137/tCO2. La gráfica siguiente así lo refleja: 

Si consideramos que en el 2019 se vendieron alrededor de 862 millones de litros de nafta, la recaudación del impuesto podrá ser de aproximadamente 261 millones de dólares por año. Según lo establecido en la propuesta enviada al Parlamento, se facultará “al Poder Ejecutivo a destinar un porcentaje de lo recaudado por este impuesto, para financiar políticas que promuevan la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, el transporte sostenible y la adaptación de los ecosistemas y los sistemas productivos al cambio climático, pudiendo crear un fondo especial a estos efectos, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación”.

Si hacemos un ejercicio teórico de que durante los próximos 5 años se dedica 100% de esta recaudación a desarrollar una nueva masa boscosa, se podría llegar a aumentar el área forestal en un 48%, capturando 316 millones de tCO2 y generando su equivalente en créditos de carbono a un costo de US$ 4.1/tCO2. Tan alto es el valor del impuesto al carbono que con esta iniciativa podríamos estar neutralizando las emisiones del uso de este combustible por los próximos 147 años, además de que se podrían generar otros beneficios como el incremento de las exportaciones, incorporación de tecnología, incremento del valor agregado nacional, desarrollo de nuevas cadenas productivas y descentralización geográfica del desarrollo.

Por otro lado, en nuestro país los proyectos de carbono en el mercado de carbono voluntario también existen y su número sigue aumentando. A octubre de 2021, el número de proyectos es de 15, siendo 9 proyectos forestales y 6 parques eólicos. Estos participan de un mercado no regido por compromisos internacionales sino por acciones voluntarias de compensación y neutralización de emisiones originadas por empresas, eventos o personas en diversos sectores productivos. A pesar de que en este mercado participan actores que no están obligados a hacerlo, el volumen de créditos de carbono generados en Uruguay desde 2006 al presente es de alrededor de 11.7 millones (todos de proyectos forestales) y según investigaciones realizadas, prácticamente la totalidad se ha vendido. Esto es un volumen de mercado 12 veces más grande que el generado por el MDL, con valores actuales que rondan los US$ 8 por crédito de carbono.

Comentarios finales

En la era del Protocolo de Kioto solo algunos países estaban comprometidos a reducir sus emisiones. Hoy, dentro del Acuerdo de París, todos los países ratificantes (195) lo están, incluyendo China y Estados Unidos. En la COP 26 de Glasgow existe la posibilidad de decidir sobre el formato del artículo 6 del Acuerdo, que define la modalidad de comercio e intercambio de créditos de carbono entre países. Además, el mercado de carbono voluntario mundial ha venido incrementando la demanda de créditos de carbono en los últimos 3 años, lo que ha llevado a la exportación de grandes volúmenes desde Uruguay. Por lo que, la implementación de acciones que promuevan el desarrollo sostenible y de economía baja en carbono permitirá a Uruguay transitar hacia una economía con menor huella de carbono y posicionarnos de cara a futuras aplicaciones del mecanismo de ajuste de carbono en frontera de Europa (Carbon Border Adjustment Mechanism). Este tipo de políticas permitirán a su vez recibir financiamiento internacional en la lucha contra el cambio climático.