¿En qué quedó el holding bancario?

En los albores de esta administración de gobierno, se escucharon voces favorables a la conformación de un holding que incluyera las actividades que despliegan las instituciones financieras estatales. En efecto, tanto desde los propios bancos, como desde el ámbito gremial (particularmente AEBU) y el presidente de la República, parecía encontrarse una vía de acuerdo conceptual hacia la conformación de un conglomerado estatal para desarrollar los servicios financieros. Los problemas referidos a la crisis en el sistema bancario, el redimensionamiento del mismo y las medidas de resolución de entidades quebradas (que incluso aún no tienen un camino definitivo) enfriaron, sin duda, cualquier avance al respecto. También es justo reconocer que antes de la corrida bancaria de 2002 tampoco se habían tendido líneas de acción en esta dirección. La situación delicada de los bancos públicos durante la corrida motivó la adopción de medidas de emergencia vinculadas a limitar la posibilidad de retiros de depósitos de los mismos, a la vez que habilitó una propuesta de reforma del Banco Hipotecario que, en los hechos, implicaba una reducción drástica de su magnitud relativa en el mercado.

Las aguas se han calmado en alguna medida y quizás sea una nueva oportunidad para reevaluar la conveniencia de ir hacia un rediseño organizacional de las entidades financieras estatales. Esto es, sobre el entendido que las razones de fondo que se planteaban tres o cuatro años atrás no han perdido validez en una perspectiva de mediano plazo.

CONCEPTOS GENERALES. El análisis del rol y la acción concreta de la banca pública debe hacerse tomando en cuenta las características del entorno institucional y su interacción con el mismo. Desde esta perspectiva, el elemento clave resulta ser el hecho de que las entidades son de propiedad estatal y ello conlleva una serie de condicionantes de carácter institucional que las distinguen de las empresas privadas. La naturaleza de la propiedad no determina necesariamente la eficacia y eficiencia de las organizaciones, si el marco jurídico-político-institucional es lo suficientemente fuerte y sólido. El elemento central consiste en las reglas de juego y la capacidad de hacerlas cumplir. No obstante, cuando el entorno de las instituciones presenta debilidades y los costos de transacción pasan a ser de relevancia, los mecanismos por los cuales se diseñan y se imponen (o no) las reglas de juego para las empresas estatales difieren de los que se pueden aplicar para las empresas privadas.

En términos generales, un banco público "pertenece a todos y no pertenece a nadie". Las retribuciones de sus directores no tienen necesariamente relación con el desempeño de la entidad. El control básico de sus carreras está en manos de la burocracia o el sistema político, por lo que frecuentemente deben dar paso a las presiones de índole política. El banco, entonces, no otorga préstamos sólo en función de parámetros técnicos a la espera de un beneficio por la vía del repago y los intereses, sino que incorpora criterios burocráticos, no comerciales. Cuando las instituciones son débiles, este esquema puede llevar a una intensa actividad de lobby, utilización de conexiones personales e incluso corrupción.

Este enfoque no se basa en el problema de la deshonestidad de los directores, de los gerentes o de los agentes políticos. Es inevitable que la acción de las entidades públicas incorpore criterios políticos. El sistema político tiene como requisito esencial para desarrollar sus objetivos el hecho de ser elegido por la sociedad: en algunos casos, incluso, esto se toma como un objetivo en sí mismo. En ese juego político, los agentes incorporan los criterios de la sociedad a efectos de ganarse las simpatías electorales o no pagar "costos políticos". Cuando la sociedad tiene un horizonte relativamente corto, se sobreestiman, por ejemplo, algunas externalidades asociadas al sostenimiento ineficiente de las empresas y se subestiman las referidas a la quiebra bancaria.

En un marco institucional débil, esa "miopía política" se traslada a la acción del sistema político, quien apela a todos los instrumentos a su alcance, incluidos, por supuesto, los bancos públicos. En esta interpretación, el sistema político puede no tener en su seno elementos de deshonestidad y corrupción, y aún así operar como polea de trasmisión de los intereses de corto plazo de la sociedad, que implican problemas en el mediano y el largo plazo. Un ingrediente central en este proceso refiere al ablandamiento de las restricciones presupuestales a través del sistema de crédito, lo cual es moneda corriente en la operativa de la banca estatal. Esa "miopía política" de la sociedad termina debilitando a los bancos públicos, a la vez que conduce a una redistribución de riqueza desde aquellos deudores que no tienen capacidad de presión hacia aquellos que sí la tienen. El inevitable manejo político (en el sentido institucional) del banco no es económicamente saludable ni socialmente justo, pues responde más a la capacidad de presión que a los verdaderos intereses de los ciudadanos.

EL CASO URUGUAYO. Las condicionantes institucionales llevan a que se desarrollen aspectos problemáticos, a los cuales no escapa la realidad uruguaya. En efecto, predominan en los bancos públicos direcciones cuyos criterios de selección no se basaron exclusivamente en los méritos profesionales. Asimismo, se confunden de manera sistemática los planes de negocios de las entidades con el manejo asociado a los ciclos políticos. No se puede jugar al juego político y al juego de mercado a la vez. También se aprecia de manera sistemática el ablandamiento de restricciones presupuestales, en un marco en el que la legislación de bancarrota es esencialmente inoperante y dificulta la resolución judicial de los contratos financieros, sumado a la capacidad de presión de diversos grupos sociales sobre el sistema político. Adicionalmente, se generan las naturales contradicciones entre el Estado como regulador del mercado financiero y el Estado como banquero. El Banco Central (BCU) no tiene las mismas potestades de control sobre los bancos públicos que sobre los privados. El Estado no ha sido capaz de imponerse a sí mismo normas elementales de buena administración bancaria. Más allá de lo que pueda interpretarse a primera vista, esa indulgencia no ha fortalecido, sino que por el contrario, ha debilitado a los bancos estatales.

Por ejemplo, como banca de fomento el Estado uruguayo tiene dos bancos, uno especializado en vivienda (el BHU) y otro que hace banca universal excepto vivienda (el BROU). Este esquema tiene una raíz histórica que se basaba en que el financiamiento de la vivienda no estaba permitido para las entidades financieras privadas. Una vez abierto el mercado de crédito a la vivienda, esta separación institucional pierde esencialmente su sentido, ya que es claro que se desaprovechan sinergias que no son compensadas por el efecto de la especialización. Se ha constatado que el BROU y el BHU han estado operando y compitiendo entre sí en mercados y productos parecidos, desaprovechando entonces las economías que podrían resultar de la coordinación mencionada.

El diseño global debiera revisarse incorporando la perspectiva institucional, a efectos de fomentar en la banca pública un ambiente de manejo adecuado de riesgos, criterios más profesionales de realización de negocios e instituciones con la debida liquidez y capitalización y que sigan un correcto control regulatorio.

HOLDING ESTATAL. La estructura de conglomerados financieros se ha extendido a nivel internacional y también a nivel del sistema en Uruguay, tanto por eventuales ventajas desde el punto de vista de la oferta (economías de escala y de variedad) como desde el punto de vista de la demanda (canastas de servicios). En nuestra opinión, la reestructuración de la banca pública con una lógica de holding tiene ventajas no solamente desde el punto de vista tecnológico y de mercados, sino también desde la perspectiva institucional, al contribuir a la profesionalización de la gestión, la mitigación de la interferencia política y la disminución de la "captura" y del ablandamiento de restricciones presupuestarias por parte de grupos de presión, etc.

La integración regional, la mayor competencia interfirmas e intrasectores y, en general, la globalización de los sistemas financieros hacen que las firmas deban enfrentar una realidad en permanente cambio. Las instituciones financieras de propiedad estatal enfrentan esta realidad con el agravante de contar con una particular inercia, producto de su pertenencia al aparato del Estado.

La evaluación de la holdinización de las instituciones estatales en el área financiera se enmarca en la necesidad de mejorar la competitividad y eficiencia de tales entidades y del sistema financiero en general, dada la participación relevante de las mismas en el total. Estas entidades deben estar en condiciones de competir en un mundo de conglomerados financieros. Si fuera conveniente la holdinización, el impacto de la misma sería novedoso en materia de formas organizacionales dentro del aparato estatal, a la vez de coadyuvar con los intentos de mejora en la gestión y la performance de las empresas de la órbita pública y conformar una estructura que minimice la incidencia de los diversos grupos de presión.

El diseño organizativo óptimo variará con el grado de autonomía conferida a las distintas unidades de negocios y al papel de la dirección corporativa del grupo. Existen múltiples aspectos que deben evaluarse, tanto desde la perspectiva de las estructuras de mercado y organizacionales, como desde el enfoque institucional: el aprovechamiento de economías de escala y de alcance en la organización económica, las sinergias en el manejo de la información, las ventajas de ofrecer canastas de servicios a los usuarios, el desarrollo de una marca y una reputación únicas, las transformaciones organizacionales, la coordinación de políticas, la diversificación de riesgos de los conglomerados, las posibilidades de "captura" regulatoria y la capacidad de incidencia de los grupos de presión sobre estructuras organizativas alternativas para los bancos estatales.

El diseño del conglomerado financiero estatal debe atender al fin de mitigar el "juego político", promoviendo la actuación de las unidades de negocios en una órbita de reglas equivalentes al derecho privado. No obstante, el hecho de ser de propiedad estatal obliga al sistema político a actuar como mecanismo de control de las actividades de cada unidad. De forma gruesa, puede plantearse que la representación política en lo que sería la dirección corporativa del holding opera de manera análoga a una "asamblea de accionistas" en el sector privado, con la diferencia institucional que consiste en que tales representantes no son los principales "dueños de la empresa". Los problemas de agencia aparecen en los dos niveles: entre la sociedad y los representantes políticos y entre éstos y los gerentes de las unidades de negocios, por lo que toda la gestión debería incluir una insistente rendición de cuentas y transparencia. Para disminuir la interferencia política, las unidades de negocios deberían tener una nítida separación de funciones y operar con autonomía técnica.

En una primera aproximación, una estructura posible del holding financiero estatal podría incluir un Directorio que efectivamente lleve adelante el control político y un conjunto de al menos cinco unidades de negocios que distingan las actividades de banca comercial, administración de fondos de pensión, administración de fondos de inversión, financiamiento del desarrollo y servicios de seguros, todas ellas con directorios estrictamente técnicos y con clara autonomía operativa, si bien las grandes políticas se diseñarían y se explicitarían desde el Directorio del conglomerado.

Por Mario Bergara(*)

(*) Las opiniones vertidas en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan las de las instituciones para las que trabaja.