En un año electoral, con propuestas de aumento del gasto, conviviendo con una presión fiscal que nos posiciona entre los países con mayores impuestos de Latinoamérica, el debate sobre la sostenibilidad del sistema tributario es más relevante que nunca.

Uruguay es uno de los países con mayor presión fiscal de la región, ubicándose entre los primeros puestos de la lista, tan solo por detrás de Cuba, Brasil y Argentina. A pesar de que cada país tiene un sistema impositivo distinto, es posible compararlos mediante un indicador llamado Presión Fiscal Equivalente (PFE). La PFE es una medida elaborada por el BID, que se define como los recursos —como porcentaje del PIB— que un país obtiene a través de impuestos, contribuciones a la seguridad social y otros ingresos, con el fin de financiar la administración pública. Mientras que la PFE promedio de América Latina se sitúa en torno al 24%, la de Uruguay es del 31,5%. Este no siempre fue el caso, sino que es el resultado de un proceso de aumento tributario a lo largo del siglo XXI.

En 2007, durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, se llevó a cabo una gran reforma tributaria con el objetivo de ampliar y modernizar el sistema impositivo uruguayo. Dentro de los cambios más importantes destacó la introducción de nuevos impuestos como el IASS (destinado a las pasividades más altas), el IRPF (que grava a las personas físicas, cuyas franjas progresivas sustituyeron al IRP) y el IRAE (un impuesto a las ganancias empresariales que reemplazó al IRIC). Estos cambios generaron un salto en la presión fiscal, la cual continuó aumentando con los años, teniendo un empuje adicional en 2017. Dicho año, el gobierno por un lado, aumentó las tasas de los impuestos mencionados; por otro, introdujo una rebaja del IVA al realizar pagos con tarjetas de débito o crédito. Esto no contrarrestó el aumento de otros impuestos, haciendo que la presión fiscal se intensificara.

La expansión tributaria durante los gobiernos del Frente Amplio se dio para financiar un gasto creciente en búsqueda de satisfacer demandas por mayor nivel de bienestar de parte de la población. Sin embargo, estos incrementos no han cumplido con su objetivo principal: evitar que el déficit fiscal empeore.

Al asumir el nuevo gobierno, Lacalle Pou disminuyó la rebaja de IVA con medios electrónicos. Tres años después, tras una promesa de campaña y dada una mejor situación fiscal que lo permitió, en 2023 se rompió con esta lógica de más impuestos para financiar más gasto. Se redujo la carga tributaria a través de un aumento en las deducciones. Poco tiempo antes, el Consejo Fiscal Asesor advirtió “sobre riesgos de posible reversión del proceso de consolidación fiscal en términos estructurales dado los anuncios públicos de rebajas impositivas permanentes” (según informe del propio CFA el 22 de febrero, el anuncio oficial se realizó el 2 de marzo). Aún con esta reducción, el año pasado se cumplió con los tres pilares de la Regla Fiscal.

No obstante, recientemente ha habido un deterioro de la situación fiscal. En la Rendición de Cuentas publicada este año, el Ministerio de Economía y Finanzas proyecta un incumplimiento de dos de los tres pilares de la Regla (primer pilar: resultado fiscal estructural y segundo pilar: tope al incremento del gasto). Esta situación ha vuelto a poner en la mesa la discusión acerca de la necesidad de subir impuestos nuevamente.

Más allá de qué tan (in)amigable sea el aumento de impuestos, esto no siempre tiene el efecto esperado en la recaudación. Esta relación no se da de manera lineal y su comportamiento lo describe la famosa “Curva de Laffer". Si se parte desde tasas impositivas bajas, un incremento llevará a una expansión en la recaudación. Sin embargo, si las tasas ya se encuentran en niveles elevados, un aumento generaría el efecto contrario, llevando a una contracción en lo recaudado. Impuestos excesivamente elevados generan cambios en el comportamiento de los agentes, que buscan evitar pagar tanto. Esto se traduce, en la realidad, como mayor evasión y crecimiento de los mercados informales o el traslado de empresas a otros países con sistemas impositivos más laxos.

Es difícil saber en qué punto exacto de la Curva de Laffer se encuentra Uruguay. Sin embargo, la existencia de Zonas Francas nos da una pista. La presión fiscal es tan elevada, que, para atraer cierto tipo de inversiones, es necesario permear nuestro sistema impositivo. Todo parecería indicar que la presión fiscal uruguaya no tiene mucho más margen de aumento.

Si no se incrementan los impuestos, principal fuente de ingresos del Estado, ¿qué se puede hacer entonces para controlar el déficit? La única opción parecería ser tocar el segundo componente del resultado fiscal: el gasto. La pregunta es cómo hacerlo sin afectar el bienestar de la población. Surgen dos opciones complementarias: por un lado gastar de manera más eficiente y, por otro, priorizar. Por ejemplo, parece haber una coincidencia entre los partidos en la necesidad de priorizar la primera infancia, y con razón, 1 de cada 5 niños vive bajo la línea de pobreza. Priorizar implica entender que ciertas cuestiones requerirán de más recursos (tanto en tiempo, capital político y presupuesto), por lo que a otras les tocarán menos. El próximo gobierno se enfrenta a un desafío muy grande en este sentido. Solo a través de una asignación eficiente de recursos, en vez de más impuestos, Uruguay podrá mantener su estabilidad.

 - Ec. Deborah Eilender, investigadora del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED).