El Consejo Fiscal Asesor (CFA) dio a conocer la pasada semanasu informe de cierresobre el año 2024, con algunos cuestionamientos y consideraciones al futuro. Para Ana Fostel, integrante del CFA desde su instalación (2021), que la regla fiscal tenga incumplimientos “no es una debacle” pero deja en evidencia cuestiones a corregir, tanto desde lo institucional como lo metodológico. Refirió a errores de pronóstico y la no aplicación de medidas correctivas por parte del MEF, así como al aumento del déficit estructural que en 2024 absorbió buena parte de la mejora de los años anteriores y la necesidad de atender con cuidado la sostenibilidad de la deuda. De todos modos, Fostel consideró muy positiva la nueva institucionalidad fiscal, identificó el próximo presupuesto como “una gran oportunidad” para introducir mejoras y celebró que un debate que comenzó como “regla fiscal sí, regla fiscal no”, hoy apunte a mejorar su aplicación, las metas correspondientes, los supuestos para alimentar las proyecciones y los desvíos e incumplimientos. La economista, investigadora en Universidad de Virginia (EE.UU.), cerró su actuación en el CFA. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Observando el quinquenio completo, ¿cómo valora la aplicación de la regla fiscal?

—La evaluación de estos cinco años es positiva. Hay un incumplimiento de las metas en 2024, que si bien constituye una señal de preocupación, es un desvío que no invalida el instrumento, la institucionalidad fiscal y sobre todo la importancia de reservarlo y seguir mejorándolo. Como Consejo Fiscal, entendemos que la próxima ley de presupuesto es una ventana de oportunidad maravillosa para mejorar esta institucionalidad fiscal, en algunos aspectos sobre los que tenemos alguna sugerencia para hacer.

—¿Despejar los riesgos de insostenibilidad fiscal y pérdida del grado de inversor es un objetivo cumplido?

—Si uno evalúa la regla en términos de resultados, hay que observarlo en base a los tres principios que una regla quiere alcanzar: la sostenibilidad, la reducción de la prociclicalidad y la reducción de la discrecionalidad.
Si miramos la sostenibilidad, en el 2023 las metas fueron cumplidas, hay una mejora del 1,8% del resultado fiscal estructural, además en un contexto de un shock fortísimo de pandemia. Por otro lado, en el 2024 hay un incumplimiento de las metas, significativo, que compromete la sostenibilidad. Si bien el cociente de deuda bruta/ producto se mantiene estable alrededor del 57 %, consideramos que hay riesgo para que esa trayectoria sea creciente y que no esté todavía a niveles de sostenibilidad.
En cuanto a la prociclicalidad, podemos decir que en 2020-23 la política fue acíclica. En el 2020 fue expansiva en el medio de la pandemia. En el 2021-22 fue contractiva en la fase del rebote y en el 2023 fue neutral, coincidiendo con el shock de la sequía y precios relativos con Argentina. En el 2024 fue procíclica. Creo que en los primeros años de la regla hubo un aporte muy importante en términos de volver la política menos procíclica, pero en el último año se revirtió.

—¿Y sobre la discrecionalidad?

— Allí los resultados son mixtos. Porque en el 2024 el gasto nominal es igual al proyectado en la rendición de cuentas. Y si bien el gasto nominal se contuvo en un año electoral, los ingresos estructurales bajaron y la política fiscal desde el punto de vista estructural fue pasiva, porque no trató de administrar el gasto primario estructural para compensar las bajas estructurales. Así que desde el punto de vista de los resultados de esta política en cinco años, yo creo que en el neto fue bueno, aunque hay claras necesidades de mejora.

—En 2024 se incumplen los pilares 1 y 2, y hay salvedades en torno a las decisiones tomadas respecto del pilar 3…

— Que la regla en general o algunas metas se incumplan, no necesariamente es una debacle ni cuestiona el instrumento, siempre y cuando los desvíos sean poco frecuentes, explicados y hayas mecanismo de corrección.

—Veamos cada caso…

—En el pilar 1, el resultado fiscal estructural para el año 2024 fue de –3,7% del producto, peor que la meta que se había fijado al cierre del ejercicio en febrero del 2024 de -2,9% y también peor que la proyección que se hizo de -3,2%.
Con respecto al Pilar 2, también se incumplió porque el aumento del gasto primario real fue de 4,7%, mayor al 2,8% del PIB potencial dado por el Comité de Expertos.
En cuanto al pilar 3, se resolvió ampliar el tope de endeudamiento, que estaba fijado en 2.300 millones de dólares en la rendición de cuentas del 2022, llevándolo a 2.990. Finalmente cerró en US$ 2.644 millones, con lo cual se usó básicamente el 50% de la holgura que otorgó la cláusula.

—¿Cuáles son a juicio del CFA las principales razones del incumplimiento?

—Primero, hay un error de pronóstico en la estimación de la inflación, tanto para el 2023 como los efectos de arrastre para el 2024. Y, por supuesto, su impacto sobre la recaudación nominal de la DGI. Eso es un factor fundamental. Además hubo una menor recaudación real, pese a que el crecimiento real del PIB fue más de lo esperado.

—¿Es llamativa esa menor recaudación en una economía con crecimiento?

—Es algo interesante, sí. En los últimos tres años la elasticidad de los ingresos fiscales de la DGI con respecto al PIB ha sido menor que uno, por lo cual, desde el punto de vista estructural, se están sobreestimando los ingresos. Es no solo ha pasado en Uruguay, ocurrió también en Chile o Colombia. No se está entendiendo mucho qué es lo que está pasando, por qué estas elasticidades están variando de esa manera, así que creo que para el próximo Consejo Fiscal y la futura Administración es un tópico a monitorear de forma muy seria.

Francisco Flores/Archivo El Pais

—Retomando las razones del incumplimiento, el CFA sostiene que “faltó capacidad de reacción y no se tomaron las medidas correctivas”…

—Es que si bien el gasto nominal se mantuvo en línea con lo presupuestado de la rendición de cuentas del 2022 que se realizó en junio del 2023, hubo, según consideramos en el Consejo Fiscal Asesor, una política fiscal pasiva desde el punto de vista estructural. Es decir, no se tomaron medidas correctivas necesarias desde el punto de vista del gasto primario estructural para compensar la caída de los ingresos.

—¿Cuán preocupante es ese incumplimiento en una mirada más a largo plazo?

—Con el desvío del resultado fiscal estructural, hay un deterioro en el último año de 1,1 puntos porcentuales, que parcialmente revirtió el 1,8 que se había ganado en los años anteriores.

El resultado fiscal primario básicamente lo que hace es ayudar a poner una trayectoria de estabilidad de la deuda, de sostenibilidad. Entonces, cuando uno mira la trayectoria de deuda PIB, más o menos entre 2021 y 2024 se estabilizó en el 57%. Lo que nosotros decimos en nuestro informe es que esta estabilización es vulnerable, hay muchos riesgos que pueden hacer que esta trayectoria crezca, riesgos como el contexto global, las tasas, el crecimiento doméstico, la situación de las economías emergentes, y además, un tema importante en los últimos años: el cambio de precios relativos. El tipo de cambio puede hacer variar en el corto plazo ese ratio de deuda de forma muy rápida.

—¿Realizaron alguna proyección en ese sentido?

—Lo que hicimos, de forma preliminar, usando metodología del FMI, es mirar algunos escenarios alternativos para, con distintos supuestos, ver cómo evoluciona esta trayectoria. Y nos da que, ante dos de los escenarios alternativos que consideramos, la trayectoria de la deuda se vuelve creciente y va para arriba del 60 % o 65 %.
Y siguiendo con ese análisis nos da que un resultado fiscal primario estructural consistente con una deuda sustentable está en el entorno del 0,5% o 1%. No son números indiscutibles, pero da una idea clara de que se precisa trabajar en la sostenibilidad de la deuda.

—¿Llegar a un resultado fiscal primario positivo es algo deseable y alcanzable?

—Ubicar ese resultado en ese terreno, en medio punto uno del PIB como decíamos, es una decisión política, pero creo que es deseable. Así que, desde el punto de vista del Consejo Fiscal Asesor, la sugerencia es la necesidad de elaborar una programación fiscal para la próxima administración consistente con el cumplimiento de los pilares de la regla vigente, que además garantice una trayectoria sostenible de la deuda. Eso es fundamental.
En los debates políticos uno escucha conceptos como ajuste, consolidación… esas palabras pueden ser interpretadas de distinta forma. Lo importante acá es, hay un incumplimiento, hay un retroceso que revirtió parcialmente la posición estructural de la economía, eso compromete la trayectoria de la deuda, con lo cual es imperativo para lo que se viene ahora, cómo puede la regla ayudar a en ese terreno.

—En cuanto al Pilar 3, desde el CFA no estuvieron de acuerdo con la aplicación de la cláusula que permitió incrementar el tope de deuda…

— La cláusula de escape es efectiva para un evento extraordinario, imprevisible y significativo, así que debe ser clara, objetiva y no sujeta arbitrariedades.
Entonces, si bien la ley actual, la 19.924, consideramos que es claramente mejor que la anterior, la 17.947, aun así deja huecos. El texto no define bien a qué precios relativos se refiere, qué es un cambio sustancial de magnitud en el shock, qué es sustancial, si lo que importa es la magnitud del shock o lo que sea sustancial el efecto en la recaudación. También dice “situación grave de desaceleración económica”.
Pensamos que dada la ambigüedad de la norma, podría llevar a invocaciones futuras que sean frecuentes y arbitrarias, que lleven a un debilitamiento de un instrumento que es muy valioso en la regla, que se desvirtúe y termine siendo un problema. Desde el punto de vista institucional, consideramos preferible otro mecanismo, como modificar el tope legal por ley.

—También advierten que el argumento utilizado en cuanto al incremento de precios, no es tan relevante como justificar ese cambio…

— Hicimos un ejercicio para mostrar que el cambio de precios relativos no fue sustancial, y no fue inesperado, porque se conocía al inicio del ejercicio y en el momento de la rendición de cuentas del 2023 y además comenzaron a revertirse en el segundo semestre del 2024.
También efectuamos un análisis preliminar, donde miramos la serie histórica del tipo de cambio real vis-à-vis con Estados Unidos tanto niveles como diferencias, tratando de definir qué era un shock importante. Según la literatura, debíamos ubicarlo en 3,5%. En el caso de Uruguay y el período al que nos referíamos, vemos que tanto niveles como diferencias el shock recibido es de alrededor del 1%.
La cuestión acá es que si nosotros tomamos que cualquier shock de precio relativo que sobrepase una deviación estándar puede activar la cláusula, esta cláusula se hubiese activado en 2006, en 2008, 2010, 2013, 2017, 2020 y 2022, ¡siete veces! Eso genera una inestabilidad a la regla que no es buena.
Mirando hacia adelante de forma constructiva, es una oportunidad de cambiar la norma para que esto se mejore a partir de la ley de presupuesto siguiente.

—¿Cuáles son los cambios que consideran fundamentales de cara al futuro?

—Hay cosas para mejorar sin duda, pero es importante también marcar prioridades y establecer resultados en distintas etapas. Como prioridad, creemos que la ley de presupuesto es una ventana fundamental para tres cosas.
La primera es operativa, que tiene que ver con el establecimiento en ley de un ancla de deuda. Básicamente es establecer un nivel de deuda que garantice, con probabilidad alta, la sostenibilidad de las cuentas públicas. Esa ancla es fundamental, y tiene que estar acompañado de tres cosas. Esa ancla tiene que estar analítica y de forma transparente ligada a las metas de los tres pilares. Tiene que haber una relación clara entre las proyecciones quinquenales y el ancla de mediano plazo. Segundo, que estén explicitadas las correcciones entre desvíos anuales de metas. Si hay un desvío, como este año, no solamente tiene que ser explicado, sino tiene que haber un mecanismo claro de corrección que lo lleve a la trayectoria. Y tercero, la redacción de una cláusula de salvaguarda que evite ambigüedades, como las que se dieron en 2024.

—Hay otras cuestiones metodológicas que ustedes sugieren ajustar. Por ejemplo, en relación con el PIB potencial.

—El cálculo del PIB potencial es fundamental para la mirada estructural. La metodología del MEF es correcta, pero creo que hay muchas oportunidades de mejoras acá, y este puede ser el momento. Después de cinco años es un buen momento para tratar de introducir algunos ajustes en las metodologías para el cálculo del PIB potencial. 

—¿Hay una debilidad técnica que se puede mejorar?

—Si uno mira la literatura sobre cuál es el origen de los incumplimientos de las metas, particularmente en Latinoamérica, se ve que una de las principales razones de incumplimiento son los errores de proyecciones. Proyectar no es fácil, se precisa mucho capital humano, datos de calidad, etcétera. Por supuesto que hacer proyecciones y trabajar sobre la calidad de las proyecciones es un deber. De todos modos, no es importante reglamentar esto en la regla.
Pero desde lo institucional faltó una sugerencia de cambio a considerar… 

—¿Cuál es?

—La institucionalidad fiscal uruguaya está madura para dar el segundo paso: darle autonomía legal y presupuestal al Consejo Fiscal Asesor. Hay mucha literatura sobre esto; es fundamental la autonomía legal y para tener autonomía legal es fundamental tener autonomía presupuestal, presupuestos propios, consejeros retribuidos, staff técnico que ayude en hacer proyecciones, un montón de cosas que los consejos fiscales en economías maduras y avanzadas hacen. Creo que ya llegó la hora para que Uruguay invierta en esto.

—Este informe publicado la pasada semana es su última participación como integrante del Consejo Fiscal Asesor…

—Es así, fue una gran experiencia y un honor. Tengo un agradecimiento enorme a mis colegas, a los compañeros del CFA, Aldo Lema, Alfonso Capurro, Jorge Roldós y especialmente al secretario ejecutivo, Ignacio Umpiérrez. También un agradecimiento a las autoridades que me invitaron a ser parte de este proceso. Como ciudadana espero haya sido el puntapié inicial y ojalá pueda ver consejos fiscales en el futuro que sean muchísimo mejores desde el punto de vista de todas estos aspectos de los que estuvimos hablando.
Toda esta nueva institucionalidad ha servido para que haya un debate. Es interesante, comenzó en si “la regla sí o la regla no”, y ahora se encaminó a “cómo la mejoramos”. De hecho, una señal potente sobre eso es que la Administración entrante, con Gabriel Oddone a la cabeza, tuvo una reunión formal con el Consejo Fiscal Asesor el 26 de diciembre para discutir todos estos elementos sobre las mejoras necesarias. La nueva institucionalidad llegó para quedarse.