OPINIÓN

Este fenómeno cobró importancia en la Unión Europea y en España le pusieron el nombre con que titulamos esta nota. Como principal y casi único argumento para esta huida se mencionan las trabas que les impone el derecho administrativo a los tomadores de decisión en materia de transacciones, que impiden que estas sean rápidas, convenientes y oportunas en un mercado en competencia.

Esta problemática se empezó a plantear cuando los Estados, a través de estas empresas, incursionaron en terrenos de abierta competencia con el sector privado.

Cuando el Estado administra monopolios, los controles y garantías que prioriza el Derecho Administrativo para las decisiones, mantienen a muchos conformes, con la excepción de los consumidores, cuando pueden comparar lo que pagan por bienes y servicios monopólicos, con el precio en mercados donde reina la competencia.

Creemos que viene al caso insistir en algo que este Observatorio, a través de sus integrantes ha señalado como desviaciones que el Derecho Administrativo ha impuesto a la buena gobernanza de estas Empresas Estatales.

A modo de ejemplo, he aquí algunos de los más notorios. Previo a quedar legalmente firmes las decisiones de estas empresas, por encima de ciertos montos, debe concretarse la aprobación del auditor, Tribunal de Cuentas de la República (TCR). O sea que, en cada una de estas decisiones, el ejecutor y el auditor quedan ambos comprometidos con su correcta concreción. Esto se contradice con un principio fundamental de auditoría que es el de no participar en ninguna etapa de la decisión, para quedar con las manos libres para verificar en cualquier momento al azar y siempre a posteriori, sobre la correcta aplicación de los procedimientos correspondientes.

Para completar este cuadro, desde el punto de vista gerencial, y pese a tener aprobados sus presupuestos operativos y de inversiones, en cada una de las decisiones debe pedirse a al TCR la autorización de la disponibilidad de rubros. En otras palabras, las empresas estatales funcionan intervenidas presupuestalmente por el TCR.

Cuando en estas decisiones en conjunto entre la empresa y el TCR se producen discrepancias, aparece la curiosa figura de la reiteración del gasto por parte de la Empresa. Como consecuencia, el TCR eleva las razones de su negativa al Parlamento, donde duermen el sueño de los justos por la eternidad.

Este tipo de situaciones se dan porque el Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), que es común para toda la administración, pese a numerosas excepciones que a través del tiempo se han debido introducir, no cubre la extensa casuística de empresas muy diferentes y con muy diversos tipos de transacciones.

Otra de las “vacas sagradas” de esta Administración Pública de las Empresas Estatales, son los Estatutos de sus funcionarios. Estos cierran las empresas a los ingresos desde afuera a los altos niveles, provocando una forzada endogamia de sus cuadros, con los consabidos deterioros a largo plazo de su calidad. En empresas en competencia, ya sean estatales o privadas, el cross breeding le aporta mejoras y es de norma, porque además de competir en los mercados de bienes y servicios, simultáneamente compiten en la incorporación de ejecutivos.

El concepto de la autonomía de las Empresas Estatales es a menudo mal interpretado, al no diferenciar claramente lo que es autonomía técnico operativa de la autonomía política.

Asociado con lo anterior, aparece la confusión de roles entre Directores y Cuerpo Gerencial. A veces, los primeros asumen funciones gerenciales, para lo cual no siempre están capacitados al no haber experimentado el debido proceso de formación, entrenamiento y experiencia que conduzcan al conocimiento del negocio, condición que necesita el típico gerente. A su vez, en algunos casos, el cuerpo gerencial se asume como dueño de la empresa, categoría que los verdaderos dueños, los ciudadanos, nunca le han concedido.

Pensamos sí, que la representatividad de los dueños verdaderos, que le da el proceso de nombramientos de Directores de Entes Autónomos, es la correcta. Sin embargo, creemos también que las tareas que se espera de ellos por parte del sistema político e incluso de la ciudadanía, suelen estar equivocadas o poco claras.

La labor fundamental de estos representantes de los dueños es monitorear la conducción de la empresa por el cuerpo gerencial, medir sus performances y solo intervenir en aquellas decisiones estratégicas, como fusiones con otras empresas, incursión en nuevas líneas de productos, grandes inversiones o desinversiones, etc.

La autonomía de los órganos de control técnico del Poder Ejecutivo, formulador de las políticas respectivas, es otra de falla notoria del sistema. Vemos con interés, las propuestas de darles a estas unidades el carácter de Organismos Descentralizados, lo que les daría un poco más de independencia para cumplir con sus cometidos.

A manera de resumen podemos concluir que esa huida del derecho administrativo de las Empresas Estatales en los últimos 25 o 30 años, es la consecuencia de la incursión de los Estados en terrenos de competencia con la actividad privada, donde el derecho Administrativo no es la herramienta más idónea.

Como los estamentos superiores de los Gobiernos no tomaron la iniciativa de adecuarse a las nuevas circunstancias, el vacío lo llenaron otros estamentos. Las empresas originadas en esta huida, le escaparon a la mordaza absurda del control previo y la intervención de sus presupuestos, pero no elaboraron procedimientos específicos a su naturaleza, que permitieran controles a posteriori sobre la observancia de esos procedimientos en la toma de decisiones.

Se fabricaron así, el mejor de los mundos para sus funcionarios, tomando lo mejor del sector público y del privado. Ejemplo, salarios sin las restricciones del sector público, pero conservando la inamovilidad del empleado estatal. Probablemente, aunque no disponemos de información, se hayan ejecutado también actividades que no estaban previstas en los cometidos de la empresa estatal madre.

Entendemos que la manera de reencauzar esta situación no es la reactiva, como se insinúa en algunas iniciativas, imponiéndoles a estas Empresas Estatales que huyeron del derecho administrativo, las mismas trabas por las que se zafaron: el control previo, la intervención del presupuesto, un TOCAF, no compatibles con la competencia. Nuevamente, en los organismos de control técnico que se proyectan, se mezcla roles y divide responsabilidades con el ejecutor.

Uruguay tiene a nivel académico universitario y en el cuerpo de sus ejecutivos empresariales y estatales, el conocimiento de gestión gerencial que los grandes centros universitarios y sus gurúes elaboraron a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y lo que va del XXI. No hay motivo alguno para no adoptar esas buenas prácticas en la gestión de las Empresas Estatales.