Néstor Gandelman

La Cámara de Senadores aprobó unánimemente la rebaja del IRPF y del IASS que plasma el anuncio realizado por el presidente en su última comparecencia ante la Asamblea General. Bajo el eterno intento de captura de votos, es difícil que sector político alguno se oponga a una medida con un grupo beneficiario claro (y que vota) mientas es más difuso quien asume los costos.

De todos modos, el juego político no admite la unanimidad de opiniones y tanto desde la coalición gobernante como desde la oposición se marcaron perfiles. Desde el Frente Amplio se argumentó que no es una rebaja de impuestos sino una devolución, recordando la reducción del reintegro de IVA por pago con tarjeta de marzo del 2020. Esos incentivos al pago con tarjeta fueron parte del programa de inclusión financiera, bandera de las anteriores administraciones. En esta nota adelanto los resultados de un trabajo de investigación realizado junto a Rodrigo Lluberas y Daniel Misail que esperamos pueda ser público en el correr del próximo mes.

Uno de los primeros instrumentos que promovieron el pago con tarjeta fue la reducción de 9 puntos en el IVA en los pagos en restaurantes. Posteriormente, se subvencionó la adopción de POS por parte de pequeñas empresas para facilitar el uso de esta tecnología. Un hito del programa fue la Ley de Inclusión Financiera (LIF) que a partir de agosto del 2014 generalizó el descuento del IVA a todos los pagos con tarjetas de crédito o débito. Luego de alzas y bajas en el monto de esta devolución, a partir de enero del 2017 quedó fijada en 4 puntos para pagos con tarjeta de débito.

La LIF incluyó otras tres disposiciones principales: la obligación de los empleadores de pagar los salarios por medios electrónicos, la libertad de los trabajadores y los beneficiarios de la seguridad social para elegir la institución financiera donde cobrar, y las condiciones que las instituciones financieras debían aplicar a estas cuentas. Si bien la LIF se aprobó en 2014, la obligatoriedad de pago de salarios vía instituciones financieras se implementó en mayo del 2017.

Estos cambios regulatorios afectaron tanto la oferta como la demanda del sistema de pagos. Por el lado de la demanda, la reducción del IVA aumentó los beneficios relativos de las tarjetas frente al efectivo. Desde el lado de la oferta, el subsidio para el alquiler de máquinas POS y la reducción en las tarifas por uso de tarjetas cobradas a los comerciantes incentivó a los comercios a aceptar pagos con tarjetas. En teoría, la LIF podría haber impactado en el ahorro y el acceso al crédito de los hogares. Antes de la reforma, las personas no bancarizadas tenían pocos instrumentos para canalizar sus ahorros que en su mayoría debían mantenerse en efectivo o activos duraderos y desde el punto de vista de los bancos, el acceso al historial de ingresos de sus nuevos clientes podría ser un instrumento útil para la evaluación crediticia.

Uruguay históricamente ha estado rezagado en la adopción de instrumentos de pago electrónico, pero después de la LIF ha habido un cambio dramático. Entre 2013 y 2017, la cantidad de tarjetas de débito emitidas aumentó en un 42%. El uso de cajeros automáticos aumentó hasta finales de 2016 y disminuyó a partir de entonces. El número promedio de retiros de efectivo mensuales por tarjeta de débito emitida disminuyó de 2,7 a principios de 2014 a poco menos de 1,7 a fines de 2021. Por el contrario, el número promedio de transacciones mensuales por tarjeta de débito aumentó de 0,3 a 7,7 durante el mismo período.

Aunque interesantes, las estadísticas agregadas de este tipo no pueden establecer vínculos causales ni diferenciar entre los efectos de la devolución de impuestos, el subsidio del POS y el pago obligatorio de salarios. En el trabajo con Lluberas y Misail testeamos los efectos causales de la imposición del pago de salarios en instituciones financieras. Para ello utilizamos datos a nivel de hogar y basamos la estimación en comparar los trabajadores del sector público (que ya cobraban en forma bancaria) con los trabajadores del sector privado (con una parte sustantiva sin acceso a mecanismos de pago electrónico). No encontramos evidencia sólida de cambios en los instrumentos de pago, ahorro o acceso a tarjeta de crédito que puedan ser atribuidos a la apertura obligatoria de cuentas-nómina en instituciones financieras.

En resumen, el programa de inclusión financiera empleó una amplia gama de instrumentos. Hubo devoluciones de IVA, subsidios para máquinas POS y se prohibieron los pagos de salarios en efectivo. En conjunto, la política indujo un aumento en las transacciones con tarjeta de débito y una reducción en el número de retiros en cajeros automáticos, lo que podría ser resultado de cuales quiera de los instrumentos del programa financiero. En nuestro estudio descartamos el canal salario-institución-financiera. Concluimos que los mecanismos fiscales del programa fueron los responsables de la dinámica agregada. La política fue eficaz en la universalización de las tarjetas de débito, pero nuestros resultados sugieren que los más beneficiados de las rebajas del IVA y la mayor accesibilidad de las máquinas POS fueron quienes ya estaban cobrando por medios electrónicos incluso antes de la LIF y no quienes recién se integraron al sistema financiero.