OPINIÓN

Uruguay tiene una reforma comercial pendiente. Dos de sus componentes fundamentales, aunque no los únicos, son: profundizar las políticas de facilitación de comercio y desarrollar nuevas preferencias arancelarias que permitan mejorar el acceso al mercado internacional. Al mismo tiempo, estos acuerdos de comercio implican compromisos recíprocos que necesariamente requieren limpiar la política comercial. En esta nota me voy a referir a las distorsiones más evidentes, pero hay muchos más asuntos a modificar.

Ambas acciones de política comercial tendrán consecuencias de corto plazo que implicarán una menor recaudación fiscal directa por esta vía ¿Qué magnitud tiene esta pérdida de recaudación fiscal? Es necesario preverlo para que este no sea un impedimento a que las reformas mencionadas se realicen y no se vean obstaculizadas por estos impuestos y tasas de comercio exterior. Como es sabido, se trata de impuestos altamente distorsionantes dado que afectan tanto los precios al consumo como a la producción. Por eso, en un programa de alivio fiscal deberían ser los primeros candidatos a la reducción o su eliminación.

Estos impuestos y tasas han demostrado tener una inercia muy grande. Todos tienen una longevidad suficientemente importante. Hasta ahora, luego de la recuperación democrática muchos gobiernos han intentado cambiar, pero ha sido solo un intento.

Entonces, ¿qué magnitud tendrá esta pérdida de recaudación fiscal? Un método simple para tener un umbral de mínima es empezar por conocer la situación actual con el último dato disponible.

En las dos últimas décadas, la Dirección Nacional de Aduanas ha realizado una reforma institucional lo que la destaca en la mejora de mucho de sus indicadores comparados de desempeño (2). Uno de los primeros pasos en términos de reformas regulatorias tiene que ver con la transparencia. El cubo estadístico sobre recaudación es el que permitió escribir esta nota. Sin embargo, algunas nuevas restricciones al acceso a la información de los microdatos a nivel del Documento Aduanero Único (DUA), se vienen registrando desde el año 2020.

La DNA tiene una recaudación propia y otra en donde funciona como agente de retención de otras instituciones públicas. En esta oportunidad, me voy a referir a todo lo que se recauda en la DNA sin considerar los impuestos domésticos que van a la Dirección General Impositiva (2.395 millones de dólares en 2021). A esta recaudación es lo que denomino recaudación del comercio exterior. En el año 2021, los ingresos corrientes del Gobierno Central fueron de US$ 11.700 millones (Ex Ante, 2022). Según datos de la (DNA), en el año 2021 la recaudación por comercio exterior fue de 750 millones de dólares representando el 6,4% del total de ingreso del GC (3). No es una magnitud insignificante y por lo tanto debe ser considerada con cuidado en cada uno de sus componentes, que ascienden a 66 motivos diferentes de recaudación.

La recaudación asociada al comercio exterior se puede agrupar en tres grandes ítems: aranceles a las importaciones (TGA); tasa consular (TC) y un resto formado por muchos componentes que se detallarán más adelante. El arancel a las importaciones es el instrumento objetivo de las negociaciones comerciales de los países, y las preferenciales comerciales se definen como reducciones de estos. La composición en estos tres grandes pilares se presenta en el siguiente gráfico.

Por leyes de los años ´70, los aranceles a las importaciones (tasa global arancelaria) se dividen en diferentes partes: Imaudini (Impuesto Aduanero Único a la Importación); los recargos mínimo y adicional. Se trata de un diseño obsoleto que se mantiene vigente. En su momento implicó un avance en la medida que unificó una dispersión aún mayor. Hoy el estado de situación le hace honor al título de esta nota. La fórmula de reparto y el método de recaudación es la siguiente:

Fue racional hacerlo así, debido a que, supuestamente, existen exoneraciones parciales sobre el Imaudini o sobre los recargos. Cambiar y consolidar todo el arancel implica revisar y ajustar la legislación vigente. Ese sería el obstáculo. Se entiende el argumento, aunque no se trata de un obstáculo insalvable. Es necesario cambiar a un estándar internacional y que, de forma transparente, informe del arancel y sus exoneraciones. Una característica que muestra la tabla es que Uruguay tiene 17 alícuotas de la TGA. A inicios de los ´90, antes de establecerse el Arancel Externo Común, la TGA tenía solo tres alícuotas, coherente con la estructura productiva especializada de una economía pequeña como la de Uruguay. Este asunto de la estructura del arancel da para otra nota en la medida que es otra fuente de distorsión a corregir.

La tasa consular (TC) fue creada por la ley de presupuesto en el año 1990 (Ley 16.170). Luego derogada en la rendición de cuentas del año siguiente (Ley 16.226). Fue reimpuesto en la ley de presupuesto del año 2001 (Ley 17.296) y se estableció su nivel en un 2% en la ley de ajuste fiscal del año 2002 (Ley 17.453). Luego, en el año 2008 (ley 18.301), se derogó la tasa consular con vigencia al año 2011. Sin embargo, en la ley de presupuesto del año 2010 “se derogó la derogación”, quedando firme el nivel de 2% del año 2001. En el año 2017 sufrió una reversión al alza (Artículo 265 Ley 19.535 de 25/09/17), con motivo de una nueva intención de ajuste fiscal en virtud de la trayectoria del déficit público (4). Luego no se modificó más para las importaciones de extra zona. Esta tasa está situada hoy en el 5% del valor CIF. Sin embargo, tiene un tratamiento preferencial en función del origen de las importaciones. Si es del Mercosur, se cobra un 3% y si es de México el 0%. Racional de la discriminación con México es, simplemente que los negociadores de este país fueron más exigentes. Recientemente, en el año 2019, se agregó el origen de Chile al club del 3%.

Es absurda e impresentable la existencia de la tasa, más es la discriminación de la tasa por origen de las importaciones. Pero lo es más aún cuando se discrimina a nuestros mayores socios en términos preferenciales (países del Cono Sur) en relación a un tercer mercado como es el de México.

La TC, a pesar de su formato ad valorem, constituye una barrera no arancelaria que el país varias veces se ha comprometido a eliminar y no lo hace. El tratamiento preferencial con la cual se aplica, además, contraviene las disposiciones multilaterales a nivel de la OMC. En reiteradas ocasiones ya ha sido observado en los informes regulares de revisión de la política comercial que realiza esta institución. En el año 2019, Uruguay aprobó el protocolo de Facilitación de Comercio del Mercosur (Decisión 29/019), una de las últimas piezas normativas orientadas en la buena dirección. En el artículo 13, Uruguay se compromete a eliminar esta tasa en un período de tres años. Aún no se ha enviado a ratificación, por lo tanto no está vigente.

Finalmente, está el tercer componente, denominado “resto”, formado por 62 componentes diferentes. En el cuadro adjunto se detalla su distribución por organismo, al cual se destina la recaudación. Algunos están afectados a flujos exportadores (parte del LATU, INAC, SUL y MGAP) y otras a flujos importadores. En el caso de la DNA, cinco mecanismos concentran el 95% de la recaudación y cuatro de ellos pueden asociarse a un servicio. El principal de todos, que representa algo menos de la mitad de la recaudación (35.7 millones de dólares en el año 2021) se denomina tasa de servicios extraordinarios (Decreto N°305/986 y modificativos). A pesar de lo que su nombre indica, no hay siempre o necesariamente la contraprestación de un servicio, sino que su monto se destina a pagar horas de trabajo extraordinarias del personal de la DNA (5).

Omití las gráficas de serie de tiempo dado el largo de la nota. Pero el mensaje que surge de ellas es que, aquellos instrumentos del título, no se achican en forma relativa sino lo contrario, cada vez pesan más.

Por eso lo del principio: si se quiere avanzar en una reforma comercial hay que prever el sacrificio fiscal de corto plazo que siempre puede ser un obstáculo para las finanzas públicas. Las transformaciones en camino —eliminación de tasa consular y aumento de las preferencias arancelarias— van a implicar un piso de más de 300 millones de dólares de pérdida de ingresos públicos. Esto llevaría la participación del comercio exterior en la recaudación tributaria a alrededor del 3%, lo que está más acorde al tamaño del país y su nivel de desarrollo relativo. Estos cambios, además, están en línea con el criterio general de simplificación tributaria que, además de otros criterios, deben orientar la transformación en la forma de recaudar ingresos públicos. Agrego que los impuestos más distorsionantes son, justamente, los políticamente más viables; por eso están ahí y cuesta sacarlos.

1) Recibí comentarios de Cr Alvaro Hansen especialista tributario en materia aduanera. Alvaro Lalanne leyó y comentó la nota y me regaló la frase de cierre.
2) Ver por ejemplo http://www.inalog.org.uy/wp-content/uploads/2021/10/INALOG-Servicios-Logisticos-y-Facilitaci%C3%B3n-de-Comercio-en-Uruguay-Setiembre-2021-v.F.pdf.
3) Para este ejercicio se usaron los datos de la DNA que están disponibles en https://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/v/21611/1/innova.front/consultas-recaudacion.html.
4) La tasa consular debería analizarse conjuntamente con la denominada Comisión del BROU que sufrió ida y venidas similares desde su creación en el año 1994. Dado que este gobierno finalmente la eliminó y para no alargar la nota, omití esta crónica.
5) La fórmula de cobro es una cantidad de dólares por DUA de acuerdo a una tabla progresiva de mayor cantidad conforme aumenta el valor de las DUA. Tiene un mínimo de cero y un máximo de 600 dólares. El diseño implica que conforme el monto de las importaciones es mayor la incidencia de la tasa es menor.