Para el economista Marcelo Sibille, gerente senior del área de asesoramiento económico y financiero de KPMG, advirtió sobre los desafíos fiscales en el cierre de esta administración y la tarea que tendrá por delante el próximo gobierno. Si bien destaca las bondades de la nueva institucionalidad, sostiene quela disciplina fiscal en Uruguay “es hija del miedo” y que “la prueba de fuego para este gobierno era el año electoral, “y parece no superarla”. En paralelo, si bien asume la necesidad de lograr una mayor eficiencia en el gasto público, da cuenta además del muy escaso margen de recorte que existe, al repasar rubro por rubro. Centró su preocupación “en un país que no crece”, que en la última década “solo lo hizo a una tasa de 0,8% anual”. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Qué consideraciones le merecen los datos que surgen del resultado fiscal del último período?

—Tenemos un déficit fiscal que es el mayor desde la salida de la pandemia. El último dato a mayo arroja 4,4% del PIB, que se descompone en 3,6% del gobierno central más 0,8% del Banco Central. Con lo cual, el nudo gordiano está en el gobierno central. Este déficit elevado está muy relacionado con otro problema que tenemos, que es el del crecimiento. Dado que al déficit lo medimos como un ratio entre el resultado fiscal y el PIB, cuando crecemos poco, el aumento del déficit hace que el cociente sea superior. Pero además, crecer poco implica que los ingresos por el lado del sector público crecen también muy poco, porque se ajustan endógenamente al crecimiento. Por eso, especialmente hago hincapié en el tema del crecimiento…

—¿Ese es uno de los mayores problemas que tiene la economía uruguaya?

—Así es. En los 10 años que fueron de 2004 a 2014, la tasa de crecimiento acumulativo anual fue del 5,4% mientras que en los últimos 10 años, cerrados a 2023, esa tasa es de apenas 0,8%. Es impactante la caída que va más allá de los shocks negativos de 2020 y 2023 y eso, repito, no solo incide en que el potencial de crecimiento del ingreso se reduce, sino que también incide en un impacto negativo desde el punto de vista fiscal, tanto viéndolo por el lado del déficit como por el lado de la deuda.
Dicho esto, también es oportuno señalar que los mercados no están viendo con preocupación, al menos por el momento, la situación fiscal del Uruguay. Más bien podríamos decir lo contrario. Los dos grandes indicadores que reflejan la percepción de los mercados lo muestran: por un lado la calificación de riesgo, donde estamos en los niveles máximos históricos en promedio de calificación otorgada a nivel investment grade. Por otro, los mercados de bonos, que son los que otorgan su calificación cada día a través de las cotizaciones, con muy buenos precios, lo que se traduce en un nivel de riesgo país que es mínimo histórico.

—¿Cómo se concilia un hecho con el otro?, ¿un déficit fiscal elevado y sus consecuencias, con las consideraciones que tiene el mercado con Uruguay?

—Creo que hay dos factores muy importantes que incidieron: la nueva institucionalidad fiscal que se aprobó por ley en el año 2020 y la reforma previsional que también se aprobó por ley en el año 2023. Esas dos normas, de algún modo, sientan las bases a una expectativa de que las finanzas públicas no se van a desmadrar. Entonces, en una perspectiva de largo plazo, eso hace que los mercados, y en particular estoy pensando en los bonistas, que son los que invierten en títulos de largo plazo, se sientan más cómodos y tengan internalizada esa situación.

—¿Los mayores problemas de las cuentas públicas están por el lado del gasto?

—Si vemos su tendencia, ha sido creciente. Esto no es nuevo. De hecho, podemos decir que en este periodo de gobierno, si medimos el gasto público primario con relación al producto, en el acumulado del quinquenio va a haber un crecimiento de un poco más de un punto del PIB. Desde hace 20 años que tenemos un crecimiento acumulado del gasto primario con relación al producto, que más allá de cambios en la base de comparación por cuentas nacionales, acumula 4 o 5 puntos de expansión en dos décadas. ¿Cuándo fue la única vez que asistimos a una baja del gasto primario con relación al producto?, en los años post crisis de 2002, donde el ajuste se dio casi que por la fuerza de los hechos. La disciplina fiscal de Uruguay, entendida tal como superávit primario con equilibrio fiscal, ha estado más asociada a situaciones de crisis, hijas del miedo, que a convicciones sólidas de política económica. Con la regla fiscal, algunos teníamos la esperanza de que se materializara una baja del gasto primario con relación al PIB al cierre de este periodo de gobierno, pero parecería que no va a ocurrir.
Otra mirada es la composición del gasto…

—¿Qué conclusiones surgen?

—Es fácil decir, obviamente, que tenemos que bajar el déficit y para ello debemos bajar el gasto. Pero cuando uno abre el gasto primario y ve qué es realmente lo que hay adentro, no es tan sencillo, dado que hay una alta proporción de componentes rígidos. Por capítulos, el más importante son las jubilaciones, que representan un 35% del total. Eso no lo podemos bajar, incluso se indexan por disposición constitucional. Es un gasto estructuralmente alto que no tenemos forma de bajar salvo a través de una licuación, inflación mediante, que no es socialmente recomendable y tampoco está en el menú. Después, tenemos otro componente que son las remuneraciones y representa un 20%. Si uno lee la evolución de los vínculos funcionales a lo largo de los últimos 20 años, se encuentra con que pasamos de 230.000 vínculos a 300.000. ¿Era necesario todo ese aumento en esta nueva era más asociada a automatización de procesos?

—¿Lo era?

—Bueno, precisamente, cuando se mira hacia el interior de esos números, se observa que el 90% de lo que el Estado contrató durante los últimos 20 años, en un 65% corresponde a la educación y un 25% a la salud. Para mantener la crítica de que no debería haberse contratado más funcionarios, deberíamos estar de acuerdo en decir que no deberíamos haber contratado más maestros ni personal de la salud. Ya no está tan claro.

—Entre pasividades y remuneraciones, está el 55% del gasto. ¿El resto?

—Hay otro 30% del gasto primario que está compuesto fundamentalmente por transferencias del BPS. Un 27% son transferencias Fonasa, seguro por desempleo y transferencias a las AFAP. Todos rubros mandatados por la ley, tampoco hay mucha flexibilidad para modificarlos. El 3% restante son asignaciones familiares, que tienen naturaleza un poco más discrecional, pero un fin social importante, además de hablar de un monto significativamente menor.
Después tenemos un 10% de gastos no personales que son los gastos generales de funcionamiento del gobierno central, donde tal vez haya más posibilidad de atacar el gasto en términos nominales, aunque es una porción relativamente menor y donde no se puede pensar en un recorte dramático porque la administración pública tiene que seguir funcionando.

—Queda solo un 5%...

—… exactamente. Ese 5% está asociado a inversión pública. Que ya de por sí es muy poco, teniendo en cuenta además que es el componente del gasto con mayor efecto multiplicador en la actividad económica, por no mencionar la importancia que tiene para el desarrollo de la infraestructura nacional.

—La conclusión es que no hay muchas chances de una modificación importante del gasto…

—Pero además, es una composición del gasto que ha permanecido más o menos estable en el tiempo, lo cual lleva a concluir que si bien macroeconómicamente estamos de acuerdo con el diagnóstico de que hay un nivel de gasto que no puede seguir subiendo, cuando uno abre los números y los ve en detalle, se da cuenta que no tenemos mucho más del 10% de gasto público primario con cierto margen de flexibilidad para poder operar. Por otro lado, también tenemos que plantearnos si como sociedad realmente estamos dispuestos a encarar una baja del gasto, considerando las características que tiene, su estructura, el componente asociado a educación, salud, protección social, seguridad social y vivienda. Gasto social que, además, ha crecido.
Lo que sí se puede hacer y creo que debería trabajarse con más empeño es en políticas de mejora para la eficiencia del gasto. Se ha hablado mucho de reformas del Estado, pero no hemos visto demasiados resultados, lamentablemente, y yo me niego a pensar que no haya caminos para una mayor eficiencia del gasto. Ahí hay un gran pendiente.

—Uruguay tiene problemas severos de crecimiento. ¿Cómo se crece?

—No debería ser a través de políticas expansivas de demanda. Para garantizar crecimiento de largo plazo tendríamos que enfocarnos en los factores que determinan la oferta agregada. Me refiero a los factores productivos y a la productividad de los factores. En una población estancada como la uruguaya no deberíamos aspirar al factor productivo trabajo, pero sí deberíamos acelerar la acumulación de capital. Tenemos tasas de inversión en Uruguay que, en el mejor de los casos, como ha sido por ejemplo el año 2022 con UPM2 a todo vapor, que llegó al 18,5% del PIB; son tasas que siguen siendo insuficientes para poder garantizar un salto de crecimiento en términos de mediano y largo plazo. Hay que seguir trabajando por mejorar el clima de negocios y la radicación de inversiones en Uruguay. No me estoy refiriendo sólo a megaproyectos, que son bienvenidos, sino a una mayor corriente de inversión generalizada a nivel de todas las empresas, particularmente las pymes. Y luego está la productividad, sin dudas. Esas son las cosas que contribuyen al crecimiento del largo plazo. En cuanto al problema de la competividad medida a través del tipo de cambio real (el otro gran tema que junto con el crecimiento ha dado que hablar), la solución también está asociada a la austeridad fiscal. Porque el déficit es un exceso de gasto del sector público que por su naturaleza está centrado en bienes y servicios no transables, lo cual presiona la inflación no transable al alza, y por consiguiente al tipo de cambio real a la baja.

Ignacio Sánchez / El País

—A corto plazo, para cumplir con las expectativas que genera un nuevo gobierno, el camino más directo parece ser, tratar de incrementar los recursos disponibles…

—El próximo gobierno sin dudas va a tener muchas restricciones. Eso está claro. Pero en cuanto a la tentación de incrementar los ingresos vía una mayor presión fiscal, lo que he oído hasta ahora en campaña es una postura de no apuntar a aumento de impuestos. Al menos en el discurso. El déficit del gobierno central está alto, si bien en la rendición de cuentas se proyecta una mejora del resultado para el segundo semestre, de 3,6% a 3,1%. Aun así, sigue siendo un déficit elevado. Los planes del nuevo gobierno que asuma en marzo, deberán tomar en cuenta la posibilidad de reasignación del gasto, más que un incremento.
Yo celebro la nueva institucionalidad fiscal que existe en el país, porque fija condiciones al gobernante de turno para que no haga política fiscal expansiva. La regla fiscal funcionó bien en los primeros años, de hecho el aumento del gasto público primario en términos reales en este quinquenio fue el más bajo de los últimos 20 años en promedio. Pero, había una prueba de fuego en el año electoral, y a juzgar por las proyecciones de la rendición de cuentas, esa prueba no se va a pasar.

—También hay un impacto por el lado de los ingresos…

—De hecho, hoy estamos asistiendo a una caída en la recaudación en términos reales, desde hace un poco más de un año. Y ahí hay dos cosas que inciden: una, la baja de impuestos de 2023 y otra el magro crecimiento de la economía.
Vuelvo a subrayar: los mercados ven muy bien a Uruguay y hay acceso fluido al financiamiento. No hay un crowding out del sector privado por mayor costo financiero atribuible al déficit. El problema del déficit no es que no haya con qué financiarlo. El problema es que no debemos seguir incrementándolo.

—Los niveles de deuda pública tampoco están muy holgados…

—Es verdad. La deuda bruta sobre el PIB, previo al COVID venía siendo de 45-50% sobre el producto; con la pandemia aumentó unos 10 puntos. Hoy estamos cerca de 60 puntos del producto, estabilizada, y el gobierno proyecta que va a seguir en esas condiciones. Si permanece estable, en el orden del 60%, los mercados no parece que lo estén viendo con preocupación, pero si en el día de mañana tenemos otro shock negativo, y eso se traduce en un mayor déficit fiscal, la relación deuda producto va a subir quedando escalón más arriba a riesgo de estresar a los mercados financieros. Para evitar eso riesgo, sería bueno bajar el nivel de endeudamiento. Para eso hay que bajar el déficit.