Hace algo más de un mes, tuve la oportunidad de asistir a una presentación en Buenos Aires por parte del presidente y director ejecutivo de YPF, Horacio Marín, en el marco de un evento organizado por el Centro de Estudios de la Actividad Regulatoria Energética (Ceare) de la Universidad de Buenos Aires (UBA). El Ingeniero Marín, anteriormente ejecutivo en Tecpetrol (el brazo petrolero del grupo Techint), focalizó su exposición en el ambicioso plan de expansión de YPF, que tiene como objetivo cuadruplicar el valor de la empresa en un lapso de cuatro años, denominado Plan 4x4. Este plan se fundamenta en el desarrollo agresivo de las reservas de hidrocarburos no convencionales en Vaca Muerta, la segunda mayor reserva de gas no convencional y la cuarta de petróleo no convencional a nivel mundial, con el propósito de reanudar las exportaciones de hidrocarburos del país.

Aun cuando el plan de YPF también contempla la desinversión de algunos activos considerados no estratégicos, como campos petroleros maduros, para fortalecer financieramente el desarrollo de las reservas no convencionales, este enfoque marca una distancia significativa respecto al modelo altamente privatizador que inicialmente formó parte del discurso electoral de Javier Milei, con un marcado rechazo a la intervención estatal.

En tal sentido, aunque se ha decidido temporalmente no vender las "joyas de la corona" (término utilizado por funcionarios de la petrolera, el gobierno y la prensa para referirse a las reservas de Vaca Muerta de YPF), no se reconoce explícitamente que el aumento de valor de YPF comienza a partir de la reestatización en 2012[1], cuando el Estado recupera el paquete accionario que hasta entonces controlaba la petrolera española Repsol, produciéndose ahí un punto de inflexión, al retomarse la inversión en exploración, investigación y desarrollo, así como con el inicio de asociaciones estratégicas exitosas con el sector privado, incluyendo compañías transnacionales; estas acciones permitieron incrementar las reservas probadas, aumentar la producción y gradualmente restaurar la infraestructura necesaria para facilitar la exportación de petróleo y gas natural del país. Se estima que las reservas de gas y petróleo no convencional de YPF en Vaca Muerta actualmente superan los 300 mil millones de dólares, proyectándose un flujo exportador anual de 30 mil millones de dólares en 2030.

Posiblemente de la mano de YPF, —la tercera petrolera en tamaño de Sudamérica y en la que el Estado argentino posee el 51% de su paquete accionario, que está dentro de las 10 empresas con mejor imagen de marca para los argentinos—, venga una buena parte de los recursos necesarios para la economía argentina. Ese es uno de los pocos espacios en los que hay un mínimo consenso, aunque claramente es una desviación conveniente del discurso libertario, que por razones obvias es no publicitado.

Del otro lado de los Andes, el Estado chileno posee el 100% del paquete accionario de Codelco, la principal minera del país, que en 2023 aportó más de 1.400 millones de dólares al fisco, lo que corresponde a un 0,4% del PIB de ese país aproximadamente. Un país que se ha caracterizado por el desarrollo de un modelo económico liberal, pero que tiene en Codelco una importante fuente de ingresos, que además ha sido el buque insignia del desarrollo minero de ese país, ahora incursionando en la minería de litio, mineral fundamental junto con el cobre para las transiciones energéticas y la descarbonización. La producción de cobre y litio son las “joyas de la corona” de los chilenos y aunque la minería privada está ampliamente consolidada en ese país, Codelco lidera la producción en el principal país exportador de cobre del mundo.

En Colombia, Ecopetrol, empresa petrolera de capital mixto controlada por el Estado colombiano en el 88,5% de sus acciones, aportó en transferencias durante 2023 un total equivalente al 11% del Presupuesto General de la Nación (unos 58 billones de pesos colombianos, 22 billones en dividendos, 26 billones en impuestos y 10 billones en regalías). Ecopetrol es uno de los ejemplos de transformación de una petrolera nacional que logró aumentar su valor, expandir sus operaciones fuera del país incluyendo además una cartera ambiciosa de inversiones en energías renovables.

Más allá de la evidencia de estos ejemplos positivos, tampoco se puede obviar que en toda la región también coexisten ejemplos negativos del Estado empresario, con empresas propiedad del Estado con limitado desempeño y eficiencia, pésima imagen de marca y con importantes problemas de corrupción. Estos ejemplos habitualmente están en los titulares y son ampliamente conocidos.

Por eso, aun cuando hay múltiples ejemplos de empresas propiedad del Estado (total o mixta) que tienen un fuerte impacto de desarrollo y son los articuladores naturales para sectores estratégicos, en reiterados espacios de discusión se sigue sosteniendo el concepto de la ineficiencia del Estado en su rol empresario, sin recurrir a una argumentación más elaborada, haciendo siempre una referencia permanente y casi circular a las experiencias negativas del Estado empresario fallido. Implícitamente se le asigna a la titularidad de la propiedad la causa de desviaciones en los resultados y de las supuestas ineficiencias.

Reuters

En tal sentido, para evitar este sesgo cognitivo y levantar el nivel de la discusión, basemos la argumentación en algunas conclusiones de trabajos académicos que abordan la temática con mayor rigurosidad. Argimón, Artola y González-Páramo, en su trabajo "Empresa pública[2] y empresa privada: Titularidad y Eficiencia relativa", observan diferencias en el comportamiento de empresas comparables públicas y privadas, señalando algunos indicadores de posible ineficiencia en las empresas públicas, como baja rentabilidad y dependencia presupuestaria. Sin embargo, también advierten que la valoración del comportamiento y de los resultados de la empresa propiedad del Estado responde a una multiplicidad de fines, por lo cual la eficiencia no podría ser medida en los mismos términos absolutos que en empresas privadas.

En esa misma línea, Mazzucato en “El Estado emprendedor: mitos de sector público frente al privado” da claros ejemplos de que, en temas como la innovación, el Estado ha cumplido un rol fundamental en sectores como biotecnología, tecnológicas, farmacéuticas y energías limpias, al hacer inversiones de alto riesgo en innovación mucho antes de que el sector privado iniciara su intervención directa. En todos esos ejemplos, los riesgos son socializados, mientras que las recompensas terminan escurriendo en múltiples agentes privados y dinamizando las economías locales. De esta forma, las empresas propiedad del Estado actúan como catalizadoras de los cambios en un contexto de innovaciones disruptivas mientras se avanza hacia la incorporación de nuevas tecnologías.

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Ahora aterricemos en Uruguay, el paquete de empresas energéticas y de telecomunicaciones en nuestro país (Ancap, Antel y UTE), en veinte años tuvo ganancias reportadas (según información de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto) que superaron los 8.000 millones de dólares acumulados (en dólares corrientes, datos publicados hasta 2020) y solamente en 2023 el resultado acumulado de las empresas públicas en Uruguay fue cercano a los 500 millones de dólares, aportando una cifra superior a 250 millones de dólares a rentas generales (en plena crisis hídrica). Por ejemplo, UTE ha sido el gran dinamizador del cambio de la matriz energética con claro escurrimiento en el desarrollo de nuevas cadenas de valor y Antel fue el instrumento para la profunda transformación digital del país, actuando como ejecutores directos de las políticas sectoriales. Las empresas propiedad del Estado en nuestro país también ocupan un rol similar al de los buenos ejemplos regionales antes expuestos, constituyéndose en actores clave del desarrollo pasado, pero también de las posibilidades de desarrollo futuro del país.

Sin embargo, el principal desafío radica en que, probablemente, no hemos logrado internalizar completamente ese valor como sociedad. Mientras YPF se propone aumentar el precio de sus acciones en el mercado a 60 dólares en 4 años —un objetivo estrictamente económico, que no considera otros beneficios para la sociedad como la innovación—, resulta difícil para los uruguayos saber cuánto ha aumentado realmente el valor de UTE debido a la transición energética, o cuánto podría incrementarse con la adopción de la electromovilidad. Asimismo, es complicado determinar el impacto en el valor de Antel por inversiones estratégicas como la expansión de la red de fibra óptica, o cómo factores externos y cambios normativos afectan este valor. Estamos limitados por las métricas financieras actuales de nuestras empresas, las cuales podrían no ser suficientes para comprender plenamente su valor real y fomentar un debate más informado. Para abordar esto, se necesitan herramientas más sofisticadas que permitan evaluar y dar seguimiento a este valor de manera más precisa. En definitiva, disponemos de las "joyas de la corona", pero desconocemos su valor real.

-Alfonso Blanco es consultor internacional, ex secretario General de OLADE (Organización Latinoamericana de Energía).

[1] Este tema es sumamente controversial en Argentina ya que permanecen litigios en contra el Estado argentino en tribunales de USA que superan los 16.000 millones de dólares.
[2] Para facilitar la lectura, se aplica el concepto empresa pública y empresa propiedad del Estado indistintamente, aunque en un abordaje estricto deberíamos hablar de empresas propiedad del Estado para evitar la confusión con el concepto de empresa “pública” que es utilizado para la apertura pública del capital accionario.