Quien sigue los análisis sobre la economía brasileña presentados en este espacio sabe que el deterioro de las condiciones financieras a lo largo del año estuvo vinculado principalmente a factores internos, aunque la situación internacional también pudo haber tenido algún impacto. En particular,los interrogantes sobre la sostenibilidad del marco fiscal, desde el punto de vista de la trayectoria de la relación deuda pública/PIB, se fueron profundizando con signos de agotamiento de las medidas para aumentar los ingresos, mientras que la presión sobre el gasto se mantuvo en niveles elevados. La consecuencia fue la una devaluación del 27% del real frente al dólar durante el año, mucho más que la apreciación de alrededor del 8% del dólar frente a una amplia cesta de monedas. El rendimiento de los bonos gubernamentales a 10 años pasó del 10,3% anual (p.a.) a principios de 2024 al 15,1% p.a. al final del año.

La construcción del actual desequilibrio fiscal comenzó durante la transición al gobierno de Lula, cuando se aprobó una enmienda constitucional, con la colaboración de un Congreso sediento de enmiendas parlamentarias, que permitió al gobierno federal aumentar el gasto en alrededor del 1,7% del PIB. Si bien la justificación para este aumento del gasto fue el aumento del valor del beneficio del programa Bolsa Familia, los análisis de la época indicaron que quizás la mitad de ese monto sería suficiente para cumplir las promesas electorales. Dado este fuerte aumento y la dinámica perversa del gasto obligatorio que volvió a entrar en vigor, el logro de las metas definidas en el lanzamiento del marco fiscal dependía en gran medida del aumento de los ingresos federales.

En abril de 2024, menos de un año después del lanzamiento del marco fiscal, el gobierno anunció un cambio en los objetivos de resultados primarios para 2025 (de un superávit del 0,5% del PIB a cero) y 2026 (de un superávit del 1,0% a 0,25% del PIB). El objetivo del año en curso se mantuvo en cero, pero la negativa a realizar recortes de gasto más profundos a lo largo del año, necesarios para cumplir el valor central del objetivo frente a un crecimiento superior al previsto en el presupuesto, los gastos obligatorios y la frustración de las previsiones ingresos, indicó que el resultado a perseguir era efectivamente el límite inferior del objetivo, un déficit del 0,25% del PIB. Sin embargo, incluso este resultado depende de la exclusión de varios gastos del cálculo del resultado primario que, si se contabilizaran, llevarían a un déficit primario del 0,5% del PIB.

La dinámica del gasto federal está determinada por algunos factores y reglas: la demografía (envejecimiento de la población), que ejerce presión sobre el gasto de la Seguridad Social; la regla de corrección del salario mínimo (valor mínimo para todas las prestaciones de la seguridad social), que suma a la inflación del año anterior el crecimiento del PIB de dos años antes; y los vínculos entre el gasto y los ingresos en salud y educación, que reducen el efecto del aumento de los ingresos en el resultado primario. Estos factores hacen que los gastos obligatorios crezcan por encima de la tasa definida por el marco (entre un 0,6% y un 2,5% por encima de la inflación del año anterior), comprimiendo el espacio para los gastos discrecionales, que permiten el funcionamiento del aparato público y la ejecución de políticas públicas, incluida la inversión pública. Sin cambiar estas reglas, la trayectoria de ajuste se vuelve prácticamente imposible.

Ante esta situación, y la perspectiva de no poder cumplir ni siquiera los objetivos redefinidos en abril, el equipo económico empezó a señalar, a partir de septiembre, nuevas medidas de ajuste, esta vez centradas en la reducción del gasto público. El debate duró dos meses, durante los cuales las incertidumbres aumentaron a medida que se hizo evidente la resistencia del resto del gobierno —en particular, del propio presidente— a los cambios propuestos, ya sea en la norma para corregir las prestaciones de la seguridad social, o en la vinculación de las prestaciones sociales, como los ingresos a gastos de educación y salud.

El impacto positivo esperado del anuncio de medidas que restringirían el crecimiento del gasto, sin embargo, quedó casi completamente ahogado por el anuncio de una medida claramente populista: la exención del pago del impuesto sobre la renta para quienes ganan hasta R$ 5.000 por mes (aproximadamente US$ 800 al tipo de cambio actual), lo que excluiría a alrededor del 80% de los contribuyentes. La pérdida de ingresos, estimada entre R$ 40 mil y R$ 50 mil millones, se compensaría con la adopción de un tipo mínimo efectivo del 10% para quienes ganan más de R$ 600 mil al año. La reacción negativa de los mercados parece haber estado motivada principalmente por la introducción de una medida que reduce significativamente los ingresos en un momento en que el desequilibrio fiscal ya es elevado.

Las medidas de control del gasto presentadas por el gobierno a finales de noviembre, y aprobadas con cierta dilación por el Congreso, afectan a programas sociales cuyo gasto ha crecido rápidamente en el período reciente. Implican los criterios de elegibilidad para participar en programas (como el Beneficio de Pago Continuo – BPC), el valor de los beneficios (Asignación Salarial) y los mecanismos que corrigen sus valores en el tiempo. Por ejemplo, la principal medida de impacto cambia la forma en que se corrige el salario mínimo, que constituye el piso para las prestaciones de la seguridad social, limitando su aumento por encima de la inflación al 2,5% (en lugar del crecimiento del PIB de dos años antes), el mismo límite para el crecimiento del gasto primario.

La trayectoria y volatilidad del tipo de cambio y de las tasas de interés futuras reflejan estos vaivenes de la política fiscal, que se dispararon en el último mes, tras el anuncio de las medidas, dada su insuficiencia para garantizar el cumplimiento de las metas de resultados primarios y así reencauzar la deuda pública en una trayectoria sostenible. El gobierno espera reducir el crecimiento del gasto en el bienio 2025-26 en alrededor de R$ 70 mil millones, cuando un ajuste capaz de garantizar una reversión de la trayectoria de la relación deuda/PIB tendría que ser quizás cuatro veces mayor, partiendo de un déficit de 0,5% del PIB para un superávit del 2,0% del PIB. Por otro lado, cabe destacar, entre las medidas aprobadas, aquellas que aumentan la flexibilidad del presupuesto transformando algunos gastos, como aquellos con “subsidios, subsidios y beneficios de carácter financiero”, de obligatorios a discrecionales, además de permitiendo la contingencia de parte de las enmiendas parlamentarias.

La política fiscal en el bienio 2023-24 fue fuertemente expansiva, lo que provocó un fuerte crecimiento de la demanda interna, impulsada por el consumo y la inversión familiares. Se espera que el crecimiento del PIB en 2024 alcance el 3,5%, mientras que el mercado laboral sigue registrando las tasas de desempleo más bajas de la serie histórica. En este contexto, y con una inflación cercana al 5%, muy por encima del límite superior del intervalo de tolerancia de 1,5 puntos porcentuales en torno a la meta del 3%, el Banco Central aceleró el aumento de la tasa Selic en su reunión de diciembre, aumentando 1 p.p. y llevándolo al 12,25% p.a. Además, señaló que las próximas dos reuniones traerán aumentos de la misma magnitud, de modo que en marzo la tasa Selic debería llegar al 14,25% anual. Como resultado, la perspectiva es que 2025 será un año muy difícil para la economía brasileña.