OPINIÓN

El último día de agosto, el Ministerio de Hacienda, ahora Ministerio de Economía, envía el Proyecto de Ley de Presupuesto Anual (PLOA) para el año siguiente al Congreso. Fue así el 31 de agosto de este año: el Congreso recibió el texto de la PLOA para 2022.

Como sucedió el año pasado, cuando el Congreso recibe la propuesta del Ejecutivo, el mercado entra en un período de gran agitación. La turbulencia aparece en la tasa de cambio y en la tasa de interés de renta fija del país.

Ocurre que, como hemos comentado más de una vez en este espacio, desde 2014 vivimos un conflicto distributivo abierto. Hasta 2011, aproximadamente, estuvo oculto.
Tenemos un Estado que tiene obligaciones y los ingresos fiscales no son suficientes para financiarlos. El conflicto distributivo hasta 2011 estuvo oculto ya que la tasa de crecimiento de la recaudación tributaria fue superior a la de la economía. Esta situación prevaleció desde 1999 hasta 2011, aproximadamente.

El buen desempeño de los ingresos financió un gasto público que creció, por determinaciones legales, por encima de la expansión de la economía. Evidentemente esta situación no es sostenible. A partir de 2011, los ingresos comenzaron a comportarse con normalidad, es decir, comenzaron a crecer a la misma velocidad que la economía y apareció el déficit público.

Hemos estado acumulando déficit fiscal estructural, es decir, ingresos superiores al gasto en condiciones económicas operativas normales, que fue una de las razones de la gran crisis brasileña entre el segundo trimestre de 2014 y el cuarto trimestre de 2016.

Para hacer frente al conflicto distributivo, se optó por aprobar la reforma constitucional (CE) que estableció un límite máximo para el crecimiento del gasto primario de la Unión, la famosa “reforma constitucional del techo”. El techo de gasto explica el conflicto distributivo. Obliga a la sociedad y a los políticos, en el Congreso, a buscar espacio en el Presupuesto, reduciendo otros rubros.

En época de vacas flacas, con el techo apretado y limitando el presupuesto, la discusión del presupuesto se vuelve mucho más compleja.

La epidemia trajo una complicación adicional. Era necesario tener un gasto extra en medidas de apoyo a las personas que han perdido su fuente de ingresos —ayuda de emergencia— y un gasto adicional en salud y apoyo al sector privado, con el fin de mantener el contrato de trabajo formal.

A medida que la epidemia desaparece, la necesidad de estos gastos excepcionales disminuye y volvemos a la dura realidad del gasto. Principalmente porque el fin de la epidemia, o algo muy cercano como resultado de los avances en las campañas de vacunación, reduce la necesidad de gastar más. La realidad del techo de gasto vuelve a imponerse.

Es en este contexto que es necesario comprender las sacudidas del mercado en julio y agosto. El espacio fiscal se reduce, las demandas aumentan y el conflicto se intensifica. Siempre existe la solución simple para romper el techo y acomodar un gasto más alto que resulta en una deuda más alta.

El gran problema es que romper el techo socava por completo la política fiscal. Sin él, no tenemos garantía de que la deuda se pagará sin la necesidad de ingresos por impuestos inflacionarios, es decir, a través de la inflación. Y cuando hay desconfianza en relación a la solvencia pública, el tipo de cambio se deprecia, la curva de interés se inclina, porque la gente cobra una prima más alta por elevar el vencimiento de un bono público, entre otras consecuencias.

El presidente Bolsonaro ha optado por no liderar los procesos legislativos más importantes. Así fue, por ejemplo, con la tramitación de la reforma de la Seguridad Social. El Congreso es libre de discutir el Presupuesto. Existe una enorme presión para romper el techo y aumentar el gasto.

La solución del ministerio fue trasladar el problema al Congreso.

Los técnicos prepararon un presupuesto ajustado para 2022, que cumple con el límite de gasto y no cumple con las demandas. ¿Qué quedó fuera del techo?

1. Es muy probable que el Congreso apruebe la renovación por otros 5 años de la exención de nómina, que debería agregar alrededor de R $ 10 mil millones al gasto público.

2. Según la prensa, hay acuerdo en el Congreso para el fondo para el financiamiento de la campaña, que será de R $ 4 mil millones. Como en el proyecto de presupuesto (PLOA) se prevé la mitad de ese monto, faltan cerca de R $ 2 mil millones.

3. El programa Bolsa Família cuesta R $ 35 mil millones por año. Existe el objetivo de incrementar el monto del beneficio, así como ajustar los criterios de elegibilidad para que un mayor número de personas acceda. Estos cambios deberían incrementar el gasto del programa en aproximadamente R $ 20 mil millones.

4. Finalmente, los diputados presionarán por al menos un presupuesto para enmiendas de relatoría en el mismo monto que el 2021, es decir, alrededor de R $ 20 mil millones.

5. Finalmente, en el Presupuesto, la inflación considerada para indexar el salario mínimo, que indexa numerosos programas sociales, fue de 6,2%. Esta era la previsión del INPC hace unos meses.

El INPC probablemente cerrará al 9%, o 2,7 p.p. más, lo que debería agregar un poco menos de R $ 20 mil millones al gasto público. Así, hay un agujero en el Presupuesto de alrededor de R $ 70 mil millones. El Presupuesto consideró el pago total de las deudas judiciales de menor valor y órdenes judiciales, por un monto de R $ 89 mil millones. El año pasado, esta cuenta había sido de R $ 51 mil millones, por lo que el aumento fue de R $ 38 mil millones.

Hay varias formas de encontrar espacio fiscal. Desde simplemente eliminar las órdenes judiciales del techo de gastos y no hacer nada, lo que generaría un espacio fiscal de R $ 89 mil millones en el Presupuesto de 2022, hasta eliminar del límite de gastos solo las órdenes judiciales que se refieren a transferencias de la Unión a la educación en el ámbito de la Fundación de Estudios Financieros (Fundef). Este tema pendiente se encuentra en los tribunales desde la década de los noventa y, para el 2022, existen R $ 16 mil millones en órdenes judiciales de Fundef por pagar.

No sabemos cuál será el final de esta película. Creo que el Congreso encontrará alguna manera de crear un gasto extra-techo no recurrente para 2022. La dificultad es encontrar una manera de establecer un gasto para 2022 sin la percepción de que la política fiscal se está desanclando. En “farialimés” (en referencia a la avenida Faría Lima de San Pablo, que remite al distrito financiero), el rompecabezas es encontrar una forma positiva de construir el Presupuesto.

Lo que sí sabemos es que hasta el texto final tendremos lluvias y tormentas eléctricas.
También sabemos que, dado que el próximo año es un año de elecciones y los diputados deben implementar las enmiendas lo antes posible, el proceso presupuestario no será tan largo como lo fue el procesamiento de PLOA 2021.

(*)Samuel Pessôa, Investigador asociado en FGV IBRE. Publicado en el Blog de Cojuntura Económica.