OPINIÓN

En un contexto internacional con el barril de Brent superando los 100 dólares, desde el martes 1º de marzo rigen nuevos precios de los combustibles en Uruguay. Se trata del quinto ajuste al alza desde que se aplica el nuevo marco regulatorio (julio de 2021) en que el Poder Ejecutivo ajustaría los precios tomando como referencia teórica el precio de paridad de importación (PPI) calculado por la Ursea. Sin embargo, desde el mes de noviembre el gobierno decidió apartarse de la recomendación técnica de la Ursea que asumía ajustes al alza en noviembre y diciembre; así como ajustes mayores a los efectuados en febrero y marzo. Dicha situación revivió el debate sobre la discrecionalidad de los ajustes en los últimos años.

Desde el 2010 en adelante, es claro como los precios de venta al público no reflejaron (en ningún sentido) los costos asumidos por Ancap para producir y distribuir los combustibles. Según estimaciones propias basadas en datos de ventas de combustibles (en litros) y series históricas de precios de venta al público y de PPI, se obtuvo el sobreprecio pagado por los consumidores uruguayos o asumidos como pérdida por Ancap (subsidio) en los casos respectivos.

En el periodo 2010-2014, la nafta habría tenido un precio subsidiado por US$ 78 millones, mientras que, en caso contrario, el gas oil evidenció un sobreprecio pagado por los uruguayos de aproximadamente US$ 1.181 millones. En el periodo 2015-2019, la nafta presentó un sobreprecio de US$ 443 millones, mientras que los consumidores uruguayos de gas oil pagaron aproximadamente US$ 1.337 millones más que la referencia de PPI.

Finalmente, en lo que va de la actual administración (2020-2021), se registraron sobreprecios en la nafta por US$ 14 millones y el gas oil por US$ 67 millones. Sin embargo, los resultados son sustancialmente distintos entre 2020 (cuando ambos pagaron sobreprecios) y 2021 (donde se vendieron por debajo del PPI).

En este sentido, el nuevo marco regulatorio votado por todo el sistema político tenía como potencial fortaleza el hecho de que los cambios en los precios de los combustibles evolucionarían en función de los costos, lo cual otorgaba mayor transparencia. Sin embargo, el factor discrecional volvió a sobreponerse a la regla establecida, aun existiendo en su momento fundamentos del mercado del crudo consistentes con un precio firme. En el fondo, hubo un problema de inconsistencia temporal. En el mediano plazo, la discrecionalidad frente a la regla termina generando problemas de credibilidad y reputación que luego son difíciles de revertir.

Muchos objetivos para un único instrumento

La fijación de los precios de los combustibles tiene implicancias múltiples: en la competitividad, en la inflación y en las cuentas públicas; también en la distribución del ingreso o en cuestiones ambientales. La pregunta pendiente es: ¿qué les pedimos a las tarifas de combustibles? ¿De qué queremos que sean un instrumento? Cuando a un instrumento le pedimos demasiados objetivos, en general termina siendo ineficiente e ineficaz.

Algunas aristas parecen más claras y otras no tanto.
Por un lado, el incremento de combustibles tiene como derivada mayores presiones inflacionarias en el corto plazo. Muchas veces a los combustibles se les pide que ayuden a mitigar transitoriamente la inflación. ¿Es su rol? Desde nuestra opinión no lo es. Ningún control inflacionario eficaz se hace mediante la represión circunstancial de precios tarifados. De lo anterior, se desprende que tampoco tiene valor particular comparar el precio del combustible con la evolución de los salarios. Se trata de un precio relativo más de la economía que ni siquiera se ve afectado por factores de demanda u oferta interna. Los salarios tienen sentido sean comparados con los precios de la canasta representada en el IPC. En el caso de los combustibles la comparación relevante es con los costos que implica producirlos y ponerlos en el surtidor.

Por su parte, están las implicancias fiscales. Los combustibles son siempre una fuente de recursos fiscales importantes. En este sentido, es importante separar en dos la discusión. En Uruguay los combustibles tienen una carga tributaria elevada. Solo por concepto de Imesi a la nafta, se recaudan en el entorno de los US$ 500 millones por año (casi un punto del PIB). ¿Es su rol? ¿Está bien que paguen impuestos de esta magnitud? Es una discusión pendiente, existen argumentos económicos y ambientales en ambos sentidos. También es cierto que la alta carga impositiva hace que los niveles de precios de los combustibles sean sistemáticamente más caros en la comparación internacional.
Sin embargo, hay una implicancia fiscal adicional que evidentemente es problemática. Por un lado, no parece razonable que Ancap obtenga ganancias extraordinarias fijando precios desalineados con sus costos. Este recurso utilizado en el pasado representa un impuesto encubierto de mala calidad y transparencia. Por otro lado, no parece razonable que Ancap opere a pérdida con precios artificialmente bajos. Eso tiene, sobre todo, implicancias distributivas regresivas en favor de los hogares de más altos ingresos.
En síntesis, qué tanta discrecionalidad es razonable a la hora de fijar los precios y qué tanto le pedimos a esos precios son discusiones que el sistema político no termina de resolver. Esta columna es un aporte al debate riguroso y de calidad sobre un tema tapizado por sesgos.

(*) Agustín Iturralde, Director Ejecutivo del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), Ignacio Umpiérrez, economista del CED.