OPINIÓN

Este contenido es exclusivo para suscriptores

A mitad de este año se cumplirán 15 años desde la entrada en vigencia de la reforma tributaria impulsada por el ministro Danilo Astori. Reforma que será recordada como la que introdujo el impuesto a la renta personal, pero que en realidad fue mucho más allá de eso. Sus bases conceptuales fueron similares a las de la gran reforma que realizó el ministro Alejandro Végh Villegas a mediados de los ´70, la que además incluyó cambios importantes en la tributación al trabajo y al comercio exterior, reduciendo en ambos casos las tasas que los gravaban e incorporando al IVA como centro del sistema tributario.

Dentro del ámbito tributario en sentido estricto, es decir en el ámbito de la DGI, los principios rectores fueron similares en ambas reformas: la neutralidad en la asignación de los recursos (el IVA ha seguido siendo el centro del sistema), la simplificación (varios impuestos menores fueron derogados), la generalización (los impuestos deben tener la menor cantidad de excepciones) y la tendencia a evitar las rentas afectadas (aunque se mantuvo y luego, en 2015, se extendió al ámbito rural, el impuesto de primaria).

La gran diferencia con la reforma de Végh fue la introducción del impuesto a la renta personal. Végh no creía en él y de hecho pensaba que en Uruguay ya había uno: el IVA, con tasas diferenciales y que exoneraba algunos bienes de primera necesidad (complementado con el Imesi a bienes “suntuarios”) y que también exoneraba al ahorro, es decir la parte del ingreso que no se destina al consumo (lo que él consideraba relevante en un país con escaso ahorro).

Uno de los aspectos destacables (y explícito por el ministro Astori) de la reforma de 2007 consistió en que no se la hizo para recaudar más sino para cambiar cualitativamente la estructura impositiva. La recaudación bruta de la DGI pasó de 18,4% a 19,4% del PIB entre 2006 y 2021, años relevantes para las comparaciones que aquí se presentan por ser 2006 el último año calendario completo previo a la reforma.

En todo caso, ese aumento marginal (que en el caso de la recaudación neta es de sólo 0,1% del PIB) se debió a ajustes posteriores realizados por necesidades fiscales (como los aumentos en las tasas superiores del IRPF o las modificaciones al IRAE) o conceptuales (como la mayor imposición sobre los inmuebles rurales), netos de algunas reducciones impositivas (como aquellas destinadas a incentivar el uso de medios de pago electrónico).

En cuanto a la imposición a la renta personal, que incluye al IRPF, al IASS y al IRNR, ella representa hoy un quinto de la recaudación total (19,7%). El IASS apareció tiempo después en sustitución del IRPF que gravaba a las rentas de los pasivos, pero tiene su mismo fundamento y sentido.

La imposición a la renta personal en nuestro país es una imposición a la renta neta, más allá de que las deducciones sean de escasa magnitud. Y entre ellas, están los aportes a la seguridad social, por lo que no existe doble imposición al ser gravadas, luego, las rentas provenientes de las pasividades. El IASS nunca debió ser IASS, sino que debió seguir siendo IRPF, pero un fallo judicial (de la Suprema Corte de Justicia ante un recurso de inconstitucionalidad) llevó a producir ese cambio, que entró en vigencia a mediados de 2008, con leves diferencias respeto al tributo reemplazado.
Desde el punto de vista económico, las pasividades son tan renta (o ingreso, que es lo mismo) como los salarios o los honorarios profesionales y no existen motivos para no gravarlas con el mismo tributo, como bien se estableció en la ley que reformó el sistema tributario. En los hechos, con otro nombre y leves diferencias, las pasividades tributan el IRPF, como debe ser.

Como contrapartida de la introducción del IRPF, fueron eliminados numerosos pequeños impuestos: el Cofis (con una tasa del 3%), el Imessa, el Icome, el Impuesto a las Comisiones, el Imaba y el de Contralor. En 2006, estos impuestos sumaban el 7,2% de la recaudación. Adicionalmente, el rubro residual de “otros impuestos” cayó del 3,0% a 1,7% del total recaudado por la DGI entre 2006 y 2021. En el caso del IVA, se redujo en 1% la tasa máxima y en 4% la tasa mínima. Fuera del ámbito de la DGI, también se derogó el IRP.

Como se señaló antes, el IVA sigue siendo central a nuestro sistema tributario. Entre los años comparados, pasó de representar el 53,5% de la recaudación, al 47,5%. También se redujo la participación relativa del otro impuesto al consumo, el Imesi (que grava principalmente a los combustibles, al tabaco y a los automotores), que cayó del 12,9% al 9,6% del total y se derogó el Cofis. Precisamente, fue un propósito explícito de la reforma de 2007 sustituir imposición al consumo por imposición (progresional) al ingreso.

Mientras tanto, la imposición a la renta empresarial (IRIC, luego IRAE, e IRA-Imeba) pasó del 16,7 al 15,3% de la recaudación total entre 2006 y 2021 y la imposición al patrimonio (Impuesto al Patrimonio propiamente dicho, ITP, ICIR y primaria rural) pasó del 6,6% al 6,2% del total. En la reforma de 2007 se estableció la reducción gradual de las tasas del Impuesto al Patrimonio (para personas físicas) de modo que termine el proceso siendo un impuesto menor con un propósito de fiscalización.

En definitiva, se trató de una reforma con un propósito conceptual y no fiscal. Y que, como suele suceder con las reformas en nuestro país, llegó para quedarse.