OPINIÓN

El mundo se encuentra bajo un nuevo paradigma energético, en el que los combustibles fósiles están siendo reemplazados por energía renovable no convencional, y la centralización está cediendo paso a la descentralización.

En Uruguay, la última gran reforma vinculada al sector energético ocurrió a finales de la década de los ´90. Es oportuno evaluar si el marco regulatorio y la situación actual de la empresa eléctrica verticalmente integrada (Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas - UTE) y el órgano regulador del sector (Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua - URSEA) se ajustan al nuevo paradigma.

En este marco, Felipe Bastarrica y Gonzalo Irrazabal escribieron un artículo de investigación titulado “The Uruguayan Utlity and the Energy Regulator of the Future”, que fue presentado el pasado 26 de noviembre del 2020 en el marco de una actividad del Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de la Universidad Católica del Uruguay.

Dicho trabajo resume los siguientes mensajes clave:

Repensar instituciones del sector y su gobernanza

Es imperante repensar el diseño institucional (las “reglas de juego”), de modo que las empresas del sector persigan objetivos comerciales y se aparten de cualquier fin político. Con esto se hace referencia a problemas de captura regulatoria, problema de agencia, control y equilibrio, separación de la política fiscal, rentabilidad y transparencia, régimen legal, selección cargos y remuneración, entre otros. El cambio regulatorio pensado en 1997 fue en su momento un “cambio deseable”, pero no se terminó de configurar. En tal sentido, los problemas antes mencionados quedaron de manifiesto, y por lo tanto hoy en día la revisión de las de las reglas de juego es un “cambio imprescindible”, para mejorar la competitividad del país, y lograr un ecosistema dinámico, abierto y descentralizado. Este aspecto está completamente alineado con pronunciamientos previos del Observatorio sobre la gobernanza de las empresas públicas en general y, naturalmente, sobre UTE en particular.

Modernizar y empoderar a URSEA

El marco regulatorio del servicio eléctrico no es aplicado en su totalidad, el proceso de fijación de tarifas eléctricas no es transparente y su justificación económica no es clara. A su vez, se necesitan incentivos regulatorios que impulsen al distribuidor (UTE) a mejoras de eficiencia, que es una práctica común a nivel internacional, y el marco normativo deberá adaptarse en las áreas que el nuevo panorama requiere. En este último punto es crucial la correcta inclusión de los recursos energéticos distribuidos, como por ejemplo en lo que refiere a vehículos eléctricos. Estos son, entre otros tantos, parte de los desafíos con los que cuenta el regulador en el nuevo marco de Servicio Descentralizado otorgado por la Ley N° 19.889 (ley de urgente consideración). Por estos motivos, la modernización y empoderamiento de URSEA debe ser tanto en la norma como en las capacidades. Finalmente, a mediano plazo, debería dotarse al regulador con poder en ciertas áreas clave que en la actualidad URSEA no tiene, como por ejemplo, en lo que respecta a otorgar concesiones, aprobar contratos bilaterales y planes de inversión de las empresas reguladas.

Adaptar el modelo de negocios de UTE

La reforma impulsada por “el consenso de Washington” en el mundo a partir de fines de los años ´80 ha socavado la concepción de la empresa verticalmente integrada que participa en todos los segmentos de la actividad (generación, transmisión, operación de sistema, distribución, comercialización). A raíz de esto y del nuevo panorama energético aquí descrito, muchas empresas eléctricas han transformado su modelo de negocios. Un caso de estudio es el grupo ENEL en Italia, que ha cambiado el foco de la empresa de proveer energía (verticalmente integrada), a proveer servicios energéticos.

En Uruguay, como en tantos otros países en vías de desarrollo, se persiguieron las reformas menos disruptivas, de forma selectiva, sin seguir la secuencia con la que las reformas fueron concebidas. Justamente, se argumenta que las reformas benefician al sector (y a la sociedad) cuando se implementan como paquete y siguiendo una secuencia coherente, con el riesgo de que, si ello no ocurre de ese modo, se generen desequilibrios en el sector.

Si bien se entiende que, dado el rol que han tenido históricamente en Uruguay las empresas públicas, las formas más profundas de reestructuración de la empresa eléctrica sean difíciles de perseguir, es absolutamente imperante que se implemente contabilidad regulatoria estricta. Los actores del sector deben poder evaluar los costos de transferencia internos de UTE de forma transparente y precisa. Incluso hay normas legales que exigen contabilidad separada por líneas de negocios que no se cumplen adecuadamente.

Aumentar el bienestar de los consumidores

Las fuentes renovables no convencionales le dieron al país mayores niveles de independencia energética y produjeron una reducción significativa en el costo de abastecimiento de la demanda, en su volatilidad y en el impacto que los déficits hídricos históricamente han tenido en los costos del sistema.

A su vez, Uruguay se encuentra hoy bien posicionado en lo que será la próxima ola de tecnologías renovables, en términos de infraestructura y conocimiento. Sin embargo, estos beneficios no se han traducido en un aumento en el bienestar de los consumidores.

Los autores definen en términos económicos correctamente “el bienestar de los consumidores” cuando hay una reducción en los precios (dada una calidad de servicio), o ante un aumento en la calidad del servicio (dado un nivel de precios estable).

Cuando se analiza la tarifa eléctrica promedio en el periodo 2002-2019 en términos reales, se aprecia que no se ha reducido. Además, las tarifas son elevadas cuando se compara con países vecinos, como Argentina, Brasil, Chile y Paraguay, sobre todo en el sector residencial, pero también en el sector industrial. Los indicadores de calidad técnica del servicio eléctrico evaluados tampoco han mejorado, sino más bien, se nota un deterioro. En particular, se hace referencia a frecuencia y duración promedio de interrupciones y pérdidas técnicas y no técnicas de distribución, donde Uruguay se encuentra por debajo de los umbrales de mejores prácticas internacionales.

Prepararse para el aumento en la cantidad de Prosumidores

Los clientes residenciales en Uruguay no han tenido incentivos financieros a convertirse en Prosumidores (“productor” además de “consumidor” de energía eléctrica). A diferencia de los clientes comerciales e industriales, no pueden acceder a beneficios y créditos fiscales.

No obstante, si tomamos en consideración que: (i) las tarifas en nuestro país son elevadas, como ya se mencionó, (ii) el logro de la “paridad de red”, entendida como la igualdad de costo entre producir energía propia o adquirirla de UTE, y (iii) que el costo marginal del sistema se optimizaría aumentando la micro generación, es esperable que el número de prosumidores aumente en los próximos años. Uruguay debe prepararse para maximizar esta expansión de la microgeneración.

Continuar con la descarbonización de la matriz de energía primaria

Si bien Uruguay ha diversificado exitosamente su matriz eléctrica y en parte su matriz de energía primaria, los combustibles fósiles aún representan casi 40% del consumo primario final. Los avances en el transporte y la industria serán clave en continuar con la descarbonización del sector, aprovechando en forma eficiente la oferta existente de energía eléctrica, y fomentando las nuevas tecnologías, como el almacenamiento a través de baterías, el hidrogeno verde, la generación virtual y el resto del potencial de los recursos energéticos distribuidos.

En conclusión, se entiende que existe un margen de mejora del sector, explicitado en cada uno de los mensajes clave enumerados. Ese margen debe capturarse rápidamente para que el Uruguay y las empresas del sector energético, sigan a la vanguardia de las nuevas tecnologías y de los nuevos procesos, y que los consumidores capturen parte de los beneficios.

(*) Observatorio de Energía y Desarrollo Sustentable de la Universidad Católica del Uruguay