ENTREVISTA

La OCDE recomendó a Uruguay una revisión de sus políticas de incentivo a la inversión, que tomen en cuenta mayor “coherencia” y “claridad” en materia regulatoria y una mayor eficiencia en la provisión de servicios por parte de las empresas públicas, así como la necesidad de reducir la “significativa dependencia” de los incentivos meramente fiscales que tiene el país para atraer inversiones, explicó Ana Novik, Jefa de la división de Inversiones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). La funcionaria chilena destacó además las recomendaciones tendientes a modificar retroactivamente los tratados de inversiones de los años noventa, así como la identificación de tres sectores —telecomunicaciones, pesca y transporte— donde Uruguay muestra mayores restricciones a la inversión extranjera, en comparación con otros países. La revisión de clima de inversión de Uruguay fue hecha con el objetivo de conocer cuán cerca está el país de los estándares de OCDE, a cuyo comité de inversiones se integró en abril pasado. A continuación, un resumen de la entrevista.

—La Revisión de políticas de inversión de Uruguay planteada por OCDE sostiene que “el gobierno deberá equilibrar las opiniones de las empresas, la sociedad civil y otras partes interesadas (…) así como los objetivos de las reformas de liberalización favorables al mercado y la promoción de una conducta empresarial responsable”. ¿En qué consisten esos cambios?

—Tiene que haber un balance entre la captación de inversiones por parte del país, pero al mismo tiempo procurar que esas inversiones tengan un impacto positivo en el desarrollo. Las empresas van a querer siempre que haya mayor liberalización, que se simplifiquen los trámites, que se facilite la inversión. Eso es importante, pero ya pasamos de la época neoliberal de los noventa en que “el mercado resuelve todo”. Ahora hay que hacer algo más, vincular esas inversiones con estrategias de desarrollo y otras políticas que generen impacto, caso las políticas anticorrupción. Lo mismo respecto a criterios de conducta empresarial responsable. La señal al inversor debe ser “Uruguay es un país abierto, que otorga facilidades al inversor, pero hay que respetar los temas de medio ambiente, así como los estándares laborales, preocuparse de los riesgos de las cadenas de suministro, etc.” El clima de inversión que recomienda OCDE beneficia a los empresarios que se quieran establecer en Uruguay, pero también toma en consideración cómo esas inversiones deberían influir a la sociedad civil y otras partes interesadas. Y en ello tiene un rol que cumplir el gobierno, pero también de las empresas.

—¿Uruguay es un país, por su escala y peso relativo, que está en condiciones de imponer normas y condiciones, o debe resignarse a las condiciones “de uso” a nivel global?

—Imponer, difícil; pero sí sucede que países como Uruguay, que han hecho las cosas medianamente bien en términos de estabilidad y reformas institucionales, se han ganado el reconocimiento internacional y son respetados. No impone normas, pero tampoco se trata de resignarse a todo lo que viene a nivel global. Hay un mundo a mitad de camino, en el que Uruguay se ha ganado un lugar. Y para países como Uruguay, el hecho de participar en los foros internacionales es muy importante; ser parte de OMC, de la OCDE. Porque una vez que se participa en esos ámbitos de deja de ser un país tan chico ya que, a través de alianzas con otros países, donde los intereses son comunes y se defienden en conjunto. No es un tema menor.

—Hay referencias concretas en el informe a tres sectores de actividad donde se debería “eliminar restricciones”. Transporte, pesca y comunicación. ¿Se debe entender que sugieren la liberalización de esos sectores de actividad y que consideran que existen posibilidades de una incursión de privados en esas áreas?

—En OCDE tenemos un índice que se “llama restricciones nacionales a la inversión extranjera”. En ese contexto, vemos que en los tres sectores mencionados Uruguay presenta mayores restricciones, en un índice donde comparamos a 80 países. Es una decisión del Estado mantener determinadas restricciones a partir de estrategias de políticas públicas u otras, pero, lo que decimos en nuestras recomendaciones es que examinen la situación y evalúen qué es lo más conveniente.

—El trabajo de OCDE plantea dificultades desde el punto de vista de su coherencia regulatoria. ¿A qué se refiere?

—En Uruguay no existen mecanismos que permitan, sistemáticamente, tener una mirada sobre las diferentes regulaciones existentes; chequear si no se tienen más que las necesarias, su impacto, consulta a los involucrados, la consistencia de esas regulaciones. Eso es lo que denominamos “coherencia regulatoria”. En Uruguay no se hace.
Pero, además, notamos que en Uruguay hay un problema más específico, y es que es fuerte la falta de coherencia regulatoria en el área de los incentivos fiscales a la inversión. Por ejemplo, en zonas francas. No es un sistema claro a propósito de la eficiencia de esos incentivos, haría falta más transparencia para confirmar cuán consistentes son esos incentivos con los resultados.

—Precisamente, a nivel local, se ha planteado el debate acerca de los “generosos” incentivos a la inversión, por considerarlos excesivos —una abultada renuncia fiscal— y que habrían llegado al país de todas formas. ¿Qué lectura hace de esta mirada en el plano local?

—Hay un capítulo entero dedicado a incentivos en el reporte. Observamos que Uruguay depende significativamente de los incentivos fiscales para atraer inversiones. Desde OCDE recomendamos que se haga una fuerte revisión para conocer cuál es el impacto de los incentivos sobre las inversiones que se concretan. Sabemos que no es sencillo determinar, desagregando del resto de las variables que pesan a la hora de definir una inversión, saber cuánto pesan específicamente las inversiones. No está tan claro, pero es necesario tener una aproximación a esa información.
Por otro lado, sí es claro que cuando uno define incentivos a la inversión, eso conlleva una disminución de la capacidad recaudatoria. Hay que ser muy cuidadoso con el uso de esos instrumentos. Quizás puedan simplificarse, transparentarse y definir los incentivos en relación con zonas francas y otros mecanismos de incentivos con que cuenta el país.

—¿Cómo funcionarán los esquemas de beneficios impositivos a la inversión extranjera en el contexto de una fuerte corriente hacia cambios en la tributación global? ¿Cómo proteger el actual esquema?

—Todavía hay mucha incertidumbre. Se ha acordado una tributación mínima y en los próximos meces veremos cómo se va a implementar. El incentivo fuerte de esta medida es evitar que las empresas no paguen impuestos en ningún lado. Por tanto, no habrá incentivos para trasladarse hacia un destino que le garantiza no pagar impuestos, porque los debería pagar en origen, a la tasa mínima de 15%. La atracción de inversiones basada exclusivamente en impuestos se va a ver resentida. Hay que esperar para ver cómo se instrumenta y de qué forma se va a aplicar en relación con cada país y sus incentivos.

—El trabajo también refiere a los tratados de inversión suscritos por Uruguay, advirtiendo sobre la necesidad de actualización y refiere a la “renegociación” de sus términos como forma de imitar reclamaciones. ¿Cuáles son los cambios que deben hacerse en aras de una mayor seguridad?

—Este es un tema muy fuerte en el análisis y la discusión en la actualidad, más allá de la situación específica de Uruguay. Lo que sucede es que cuando se dio el boom de estas negociaciones bilaterales en los años noventa, se buscaba dar seguridad jurídica a inversionistas extranjeros para que vinieran a instalarse. Fueron pensamos especialmente como “protección” de inversiones, con mecanismos de solución de controversia inversionistas-Estado. En los años posteriores hubo muchas demandas de parte de empresas hacia Estados. Ha sido muy controvertido este tema y hoy los países están mucho más conscientes de cómo negociar este tipo de acuerdos. Lo que está haciendo la OCDE y busca que se pueda plantear multilateralmente, es qué hacer con esos acuerdos que se negociaron en los noventa bajo aquellas condiciones. Nuestra recomendación, inclusive a Uruguay, es que se revisen, buscar modificaciones en algunos aspectos que disminuyan la posibilidad de ser demandados por inversionistas. Hay conceptos como expropiación indirecta, o trato justo y equitativo, bien específicos, que es necesario clarificar para los acuerdos existentes. Es importante poder hacerlo en forma colectiva.

—Otro aspecto planteado en el informe de OCDE refiere al rol de las empresas públicas. ¿En qué medida las empresas estatales interfieren en el proceso de captación de inversores privados?

—Cuando los países tienen empresas estatales que juegan un papel central en la economía, si esas empresas no son eficientes, configuran un sistema que es poco atractivo para las inversiones en el país. Los inversionistas buscan buena provisión de agua, energía eléctrica, comunicaciones; hay una relación entre los servicios prestados por estatales y la operación de inversionistas privados. El llamado no es a privatizar, eso lo deciden los países, sino a tener empresas eficientes y con buena gobernanza que provean buenos servicios.

—A nivel de infraestructuras, Uruguay tiene vigente hace una década una ley de PPP. El instrumento se ha considerado “lento” y “complejo”. El actual gobierno busca instrumentos más ágiles y que hagan posible el ingreso de inversores internacionales. ¿Qué observación hacen en ese sentido?

—Estamos recomendando que Uruguay haga una revisión de ese tema, para ponerse en línea con los estándares internacionales y procure una mayor agilidad en esos procesos. Además, creemos que Uruguay podría tener una política más proactiva en la búsqueda de inversión privada extranjera en infraestructura nueva, por ejemplo, en el sector energético. Hay capitales que buscan ese tipo de inversiones. Nuestro reporte plantea una serie de recomendaciones, pero no todas las respuestas. Lo ideal es que esto circule, se discuta entre los actores y resulte de inspiración para el país.