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MARCELO CAFFERA | COLUMNISTA INVITADO

El pasado 12 de octubre la Academia Real de Ciencias Suecas otorgó el premio Nobel de Economía 2009 a Elinor Ostrom y Oliver Williamson. Los trabajos por los cuales fueron galardonados estos científicos tienen que ver con el funcionamiento de mecanismos de asignación de bienes y recursos distintos a los mercados: las comunidades, en el caso de Ostrom, y las firmas, en el caso de Williamson.

En esta columna me voy a ocupar solamente del trabajo de Elinor Ostrom.

Elinor Ostrom no es economista. Su formación es en ciencia política. Sin embargo, fue entrenada en economía como estudiante de grado y post-grado, como por ejemplo con el también ganador del Premio Nobel de Economía, Reinhard Selten. Esto no ha evitado los comentarios preocupados de economistas frente al otorgamiento del Premio Nobel a una no-economista. Es que Ostrom no tiene publicaciones en las mejores revistas de la disciplina. De hecho tiene muy pocas publicaciones en revistas de economía en términos relativos. Parte de la explicación de estas críticas se encuentra en que Elinor Ostrom es una desconocida para la mayoría de los economistas. Aún cuando se haya dedicado toda su vida a la construcción de una teoría basada en regularidades empíricas sobre una de las cuestiones más fascinantes de la ciencia económica: las instituciones (entendidas como normas formales e informales) que sustentan la acción colectiva exitosa en la provisión de bienes públicos (1).

Esta cuestión es central en el análisis de la explotación sostenida en el tiempo de algunos recursos naturales. Es por esto que Elinor Ostrom no es una desconocida para los economistas ambientales. De acuerdo a la teoría económica convencional, uno de los problemas principales detrás de la sobre explotación de los recursos naturales es el tipo de propiedad con que se explotan, o su ausencia. Muchos de los recursos naturales son recursos en propiedad común, o recursos de libre acceso. Dice el argumento clásico que en estas condiciones los recursos serán sobre explotados ya que ninguno de los usuarios tendrá el incentivo individual necesario para conservarlo. Al decidir cuánto tiempo y con qué capacidad salir a pescar o cuánta agua extraer, por ejemplo, cada uno de los pescadores o regadores no tendrá en cuenta el efecto de su decisión sobre los demás. Tampoco tendrá el incentivo a no extraer hoy el recurso para conservarlo para mañana porque no se puede asegurar que los demás hagan lo mismo. Como consecuencia tendremos lo que Garret Hardin llamó la "Tragedia de los Comunes": cada individuo persiguiendo su propio interés en un sistema de propiedad común tiene el incentivo individual a explotarlo sin límite "…en un mundo limitado, ...la libertad en los bienes comunes trae la ruina para todos" (pág. 1.244).

Esta visión clásica y pesimista produjo dos recomendaciones de política para evitar esta ruina: la privatización o la regulación por parte de algún agente externo, típicamente "el gobierno" o "el Estado". La privatización es una solución porque el propietario de un recurso valioso no tiene ningún incentivo para dilapidarlo. Esa es la razón por la cual las ballenas Narval están en peligro de extinción y las vacas Holando no lo están. La regulación por parte de "el Estado" apela a éste como agente externo encargado de corregir la falla de coordinación en la que incurren los individuos.

La investigación de Elinor Ostrom desafió esta convención de que las soluciones a los problemas de recursos de propiedad común son el mercado o el Estado.

Su aporte se basó en observar que diferentes comunidades en diferentes países alrededor del mundo (Turquía, España, Nepal, Colombia, México, etc.) explotan recursos naturales (agua, pesca, bosques, etc.) eficazmente. Es decir, evitan la "tragedia de los comunes". Para lograrlo, diferentes comunidades han diseñado diferentes instituciones que definen reglas de apropiación y/o contribución al recurso de propiedad, reglas que no necesariamente se basan en mecanismos de precios.

El trabajo de Ostrom estuvo dedicado a estudiar cuáles son las condiciones para que una comunidad evite la "tragedia de los comunes". En función del análisis de varios casos de comunidades exitosas y no exitosas, Ostrom buscó regularidades empíricas para sustentar una mejor teoría sobre la acción colectiva. Construyó una lista de características comunes de aquellas experiencias exitosas, ya sean características de las comunidades como de los arreglos institucionales desarrollados por éstas. Entre las características de las comunidades exitosas, Ostrom encontró que todas las comunidades enfrentan ambientes inciertos y complejos, sus poblaciones se han mantenido estables, tienen un pasado en común y esperan compartir un futuro en común, por tanto la reputación es importante. Entre las características de los individuos que las componen, Ostrom encontró que estos son similares en cuanto a posesión de activos, conocimientos, raza, etc. En cuanto a las normas, estas definen claramente los límites del recurso: quién tiene derecho al mismo y quién no. También existe congruencia entre las reglas de apropiación y las reglas de provisión (aportes para el mantenimiento del recurso), la mayoría de los individuos participa en las decisiones que los afectan, existe un sistema de vigilancia y sanción para los miembros infractores, existe un mecanismo de solución de controversias, y dichas instituciones no son desafiadas por instituciones gubernamentales externas.

La investigación de Ostrom constituye un aporte a nuestro conocimiento sobre las instituciones que sustentan la acción colectiva eficaz, entendida como la que evita la "tragedia de los comunes", ya que las recomendaciones clásicas de privatización o regulación externa dejaban varios cabos sueltos. En primer lugar, la definición de derechos de propiedad privada en muchos casos de recursos naturales es imposible. Es fácil fijar derechos de propiedad sobre la tierra, por ejemplo, si el problema son las pasturas comunales como en el clásico ejemplo de Hardin. Es cuestión de poner un alambrado. Pero en el caso de los recursos que se encuentran en el mar, o bajo tierra, en reservorios que se extienden bajo la superficie de varias propiedades o incluso países, fijar derechos de propiedad es más complicado. Lo mismo puede suceder si se intenta fijar derechos de propiedad sobre la atmósfera. Quizás para estos casos es que quedó reservada, en la visión clásica, el papel para el Estado. Pero, ¿se encuentra el Estado en condiciones de implementar esta solución?, ¿tienen sus funcionarios la voluntad, la información y el conocimiento como para hacerlo? La visión clásica del Estado como un corrector de "fallas de mercado" casi sin costo es demasiada ingenua. El Estado también puede cometer fallas. Aún más, la intervención estatal puede causar la tragedia.

Sin embargo, la solución de la explotación comunitaria de los recursos naturales no es ninguna panacea infalible. Hay muchos ejemplos de comunidades de usuarios que no logran utilizar el recurso natural de una manera que sea sostenible en el tiempo. De hecho, las comunidades estudiadas por Ostrom eran comunidades pequeñas (conformadas por un número de miembros que iban desde los 500 hasta los 15.000), donde el recurso en cuestión era escaso y sus miembros dependían de manera importante del mismo para su sustento. No puede apelarse a la comunidad de todos los seres humanos del planeta para resolver el problema del cambio climático, por ejemplo. Por lo menos por ahora. Los problemas de fiscalización y cumplimiento en este caso son enormes. Por ende, de ninguna manera las comunidades deben entenderse como alternativas universales a los mercados y la regulación de los gobiernos.

Quizás la lección más importante que se puede extraer del trabajo de Ostrom es que el Estado debe reconocer el papel potencial de las comunidades a la hora de pensar en cómo solucionar tragedias de los comunes. Sobre todo porque la regulación externa puede empeorar las cosas. Cuando una comunidad logra desarrollar e implementar reglas de apropiación más o menos exitosas, frecuentemente mediante años de ensayo y error, y de repente aparece el regulador queriendo imponer normas propias sobre la forma de acceso al recurso, la consecuencia puede ser la ruina, ya que lo que antes era un recurso de propiedad común ahora pasa a ser un recurso de propiedad estatal, con reglas de acceso impuestas desde fuera de la comunidad y con una fiscalización más débil. En estas condiciones, los incentivos de los individuos cambian. Las extracciones pueden aumentar. Es decir, el recurso se sobre explota como consecuencia de la regulación externa.