Ignacio Umpiérrez (*)

En el mes de julio, se cumplirán tres años de la creación de la regla fiscal. En marzo pasado, también se celebró un año de su ratificación popular en el referéndum contra algunos de los artículos de la LUC, entre los que estaba incluido el capítulo fiscal. En los últimos días, se conoció que S&P elevó la calificación crediticia de Uruguay a su nivel más alto de la historia. Todo ello, amerita analizar el punto de partida y el camino recorrido desde entonces.

Contexto. A fines de los 90´ y comienzos de los 2000, algunos países avanzados fueron pioneros en la adopción de reglas fiscales. Con el paso de los años, se fue transformando en una práctica extendida hacia países emergentes y en desarrollo. Dicha tendencia creciente se ha basado en el objetivo de que este mecanismo contribuya a la disciplina fiscal, la reducción de la discrecionalidad, la mejora en las condiciones de acceso al financiamiento y la preservación de la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este sentido, la regla fiscal uruguaya capitalizó más de 20 años de experiencia internacional acumulada en la materia.

Punto de partida. En Uruguay, el manejo de la política fiscal en los últimos 50 años permitía identificar tres rasgos característicos. En primer lugar, la prociclicidad, vinculada a comportamientos expansivos en épocas de “vacas gordas” y contractivos en aquellos de “vacas flacas”; exacerbando la volatilidad de los ciclos. En segundo lugar, los recurrentes riesgos de insostenibilidad, en ocasiones por dinámicas crecientes del déficit fiscal y de la deuda pública, y en otras, materializándose por la amenaza concreta de pérdida del grado inversor. En tercer lugar, la discrecionalidad o inconsistencia dinámica, asociada frecuentemente a políticas expansivas en los períodos electorales, a cuenta de ajustes posteriores en las siguientes administraciones. Con todo, parecía necesario adoptar un nuevo marco orientado a corregir dichos desvíos.

Diseño. La regla fiscal se alineó con los estándares internacionales en sus tres pilares: el resultado fiscal estructural, el tope de incremento del gasto real y el tope de endeudamiento neto en dólares. El primero, brinda una orientación más contracíclica de la política fiscal de corto plazo, y permite discernir entre lo permanente y lo transitorio, lo estructural y lo cíclico. El segundo, limita la discrecionalidad y prociclicidad, atando el comportamiento del gasto público al desempeño de largo plazo de la economía. El tercero, está directamente vinculado con el objetivo de la sostenibilidad. La mayor virtud de su diseño, a mi juicio, es la complementariedad y la consistencia de sus tres pilares.

Aplicación y compromiso con las metas. La existencia de un marco normativo robusto no es per se garantista de compromiso por la disciplina fiscal. Tampoco vale el inverso. Como en muchos otros órdenes, la credibilidad sube por escalera y baja en ascensor. En otras palabras, es una construcción cuasi permanente. En los últimos tres años, el cumplimiento de la regla fiscal ha sido una muestra de compromiso con las metas establecidas y un insumo, hasta el momento, para mejorar la posición estructural de las finanzas públicas.

Primeros resultados (I): gestión fiscal y riesgos. En concreto, se disipó el riesgo de perder el grado inversor y se redujo el déficit estructural en 2p.p. del PIB. En esa línea, la regla restringió la posibilidad de “carnavales” de gasto permanentes en pandemia (que, en muchos países, culminó con bruscos ajustes posteriores), dio espacio para medidas extraordinarias por el COVID y coadyuvó hacia una orientación de la política fiscal más bien acíclica en el bienio previo donde la economía tuvo una importante expansión.

Primeros resultados (II): precios y grado inversor. Por su parte, alentado por la nueva regla y otros factores, desde hace meses Uruguay consolidó el menor spread soberano de América Latina, diferenciándose de sus pares regionales. Tampoco es casualidad que tres de las cinco agencias crediticias hayan mejorado su calificación soberana. Y no abstracto. Por un lado, permite reducir los costos de financiamiento del gobierno y las empresas, pudiendo reasignar recursos desde el pago de intereses hacia el gasto público social y la inversión. Por otro lado, ayuda a valorizar una parte importante del volumen de ahorros de los uruguayos en las AFAP, en la medida que estas invierten en títulos locales. También, continuar mejorando la percepción externa del país como destino atractivo para la inversión.

Primeros resultados (III): más allá de la regla. La conformación de grupos técnicos externos, las mayores instancias de rendición de cuentas y las proyecciones quinquenales móviles, son otras derivadas positivas del nuevo marco normativo. También lo es, el nuevo impulso al tratamiento y la discusión de temas vinculados al crecimiento de largo plazo.

El test a lo ganado. 2023 y 2024 representarán un primer gran test de maduración de la regla por la cercanía con el ciclo político-electoral y los incentivos a ser más discrecional, como la evidencia sugiere para Uruguay. La propia complementariedad de los pilares lleva a que en algunos años el resultado fiscal estructural se vuelva un target más restrictivo (previsiblemente más 2023) y en otros lo sea el tope de gasto (previsiblemente más 2024). Cómo administrar esas holguras y restricciones será un factor clave para reforzar el compromiso con la regla.

Las mejoras en el margen. Otra parte del buen funcionamiento de un marco fiscal tiene que ver con apuntar hacia un proceso continuo de mejoras. Tras la Gran Recesión de 2008-09, se han incorporado innovaciones en los marcos fiscales para mejorar la flexibilidad, el cumplimiento y el seguimiento de las reglas fiscales tales como cláusulas de escape, mecanismos de corrección ante desvíos, anclas de largo plazo o mayor base legal. Eventualmente, algunas de estas innovaciones podrían considerarse a futuro, sin necesidad de ánimos refundacionales.

La continuidad post 2024. En Uruguay, las políticas más exitosas han sido las que tuvieron continuidad a lo largo de los gobiernos. El hecho de construir institucionalidad es un activo intangible. En lo fiscal, los costos de reputación de reversión de este proceso, que inició con éxito, pueden ser elevados. Si Uruguay pretende fortalecer una posición de grado inversor dos escalones por encima del mínimo, consolidar la regla e institucionalidad fiscal es una condición necesaria. Y para ello es deseable contar con una hoja de ruta que diga “desde” aquí parto y “hacia” allá quiero ir.

(*) Ignacio Umpiérrez es investigador y analista del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED).