La volatilidad del tipo de cambio en mayor o menor medida, salvo en tiempos de crisis, es algo que los operadores de comercio exterior saben afrontar utilizando instrumentos financieros para minimizar estos riesgos. Anuncios de aumentos de tarifas seguidos de retrocesos por aplazamientos del inicio de las medidas y/o los cambios en el alcance del producto son nuevos. Los aranceles de importación se han vuelto inestables bajo la administración de Trump 2.0.

La propuesta de reciprocidad arancelaria, que aún no ha sido aclarada, plantea dudas. En el texto jurídico de la Organización Mundial del Comercio, el principio de reciprocidad es uno de los pilares, desde el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) desde 1947. El concepto nunca estuvo del todo claro y, a partir de los años 1980, Estados Unidos fue uno de los países que cuestionó el incumplimiento de la reciprocidad y el entorno que permitía a los free riders en el comercio mundial. Brasil fue destacado como ejemplo junto a la India por tener acceso al mercado de Estados Unidos, que tenía aranceles más bajos en promedio que esos países. Hubo un cierto consenso entre los miembros de la OMC, desde la Ronda Uruguay, de que los países debían dar “más reciprocidad” en función de su nivel de desarrollo, lo que significaba consolidar sus aranceles en la OMC con tasas que indiquen un esfuerzo de liberalización. Brasil ha cumplido con esta obligación y el arancel máximo que el país puede aplicar es del 35% para productos no agrícolas y del 55% para productos agrícolas.

Trump parece entender, sin embargo, que la reciprocidad es la armonización de aranceles utilizando como parámetro la estructura arancelaria de Estados Unidos. Si el impuesto de importación del etanol brasileño es del 18% y el de Estados Unidos es del 2%, o se reduce el arancel en Brasil o Estados Unidos aumenta el arancel de importación. Si estas negociaciones bilaterales siguen adelante, tendremos un mapa de preferencias discriminatorias a nivel global.

En el caso de la reducción arancelaria, para Brasil la estrategia en muchos casos debe ser una reducción arancelaria multilateral, para no dar acceso preferencial a Estados Unidos, lo que no siempre es deseable desde el punto de vista de precios.

Al mismo tiempo, los aranceles son entendidos como instrumentos de presión para lograr otros objetivos como el caso del fentanilo (drogas) y la migración en los conflictos con Canadá y México. Cabe señalar que, al utilizar los aranceles como instrumento, el gobierno de Trump está rompiendo unilateralmente el tratado de libre comercio con México y Canadá. Además, el poder de Trump se basa en la asimetría de la importancia del comercio bilateral para cada país.

Mientras que la participación de Canadá y México en las exportaciones totales de Estados Unidos fue del 16,8% y 16,1%, respectivamente, la participación de Estados Unidos en las exportaciones de estos países fue del 76% (Canadá) y del 83,3% (México) en 2024.

En el caso de las importaciones, Canadá representó el 12.8% y México el 15.7% de las importaciones de Estados Unidos en 2024, y Estados Unidos representa el 49% de las importaciones de Canadá y el 46.1% de las de México (2023).

Finalmente, está también la utilización de aranceles como instrumento para proteger las demandas proteccionistas de sectores que se sienten perjudicados por las importaciones, como es el caso de la industria siderúrgica.

En su discurso ante el Congreso el 4 de marzo, Trump reforzó el uso de aranceles de importación para todos los propósitos mencionados anteriormente. No se adhirió al texto elaborado por el USTR (Representante Comercial de Estados Unidos), que es el organismo encargado de coordinar la política comercial y las relaciones de inversión con otros países. Cada año, el presidente acude al Congreso para presentar “La Agenda de Política Comercial”. En el documento distribuido por el USTR no hay detalles sobre qué medidas se adoptarían. El documento refuerza la idea de que es necesario consolidar y fortalecer la industria, ya que ésta es la base de la economía estadounidense, que se sustenta en el fortalecimiento de la clase media.

A continuación traducimos un párrafo del documento: “Estados Unidos logró estas hazañas porque era una enorme potencia industrial impulsada por la innovación y contaba con abundantes recursos agrícolas y energéticos. De hecho, el éxito mismo del estilo de vida estadounidense —su libertad y prosperidad— se sustenta en dos factores: una sólida clase media con altos salarios y una sólida defensa nacional. Estos, a su vez, se crean mediante una combinación de innovación que impulsa el crecimiento de la productividad, mano de obra nacional e inversión industrial, y las decisiones cotidianas de los estadounidenses. (Disponible en: https://go.fgv.br/4Cxj8zKmLAR).

Es interesante notar que el presidente Biden también ha enmarcado su política comercial como una política de clase media.

Parece ser un diagnóstico bipartidista que el empeoramiento de la distribución Parece haber un diagnóstico bipartidista de que el empeoramiento de la distribución del ingreso se explica por la disminución de la participación de la industria en la generación de ingresos en los Estados Unidos.

La diferencia es que, mientras Biden apostó por diseñar políticas industriales con apoyo financiero del gobierno, Trump optó por el proteccionismo con la reducción de las políticas de Biden para la industria.

Se señala que el documento del USTR menciona que se reanudará el acuerdo con China que se había realizado durante la administración Trump 1.0. Se trató de un acuerdo en el que China se comprometió a comprar objetivos de productos y servicios de Estados Unidos. Se espera que en dos años las importaciones chinas desde Estados Unidos aumenten en US$200 mil millones, distribuidos entre manufacturas (US$77,7 mil millones); agricultura (US$32 mil millones); energía (US$ 52.400 millones) y servicios (US$ 37.500 millones). Los objetivos eran ambiciosos y difíciles de alcanzar.

Con el cambio de gobierno y la pandemia del Covid-19, el tema quedó en segundo plano.

En Brasil, la preocupación estuvo centrada en la meta agrícola, que incluía productos como soja, carne, cereales, algodón, pescado y otros alimentos marinos, además de otros productos agrícolas. El objetivo fue relativamente olvidado y Brasil se consolidó como el mayor exportador de soja a China.

Brasil tiene un déficit con Estados Unidos, pero eso no garantiza la exención de aumentos arancelarios.

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¿Cuáles son las principales amenazas de la administración Trump 2.0? El primero es un aumento generalizado de los aranceles para los países en general.

Al principio, es poco probable que se impongan aranceles indiscriminados.

Es más probable que Trump responda a las demandas proteccionistas de sectores que se sienten perjudicados por las importaciones brasileñas, como la carne, los jugos, el acero (ya abordados) y otros temas de la agenda aún por identificar.

El cuadro 1 muestra los saldos por sectores de la CNAE (clasificación nación al de actividades económicas) del comercio entre Brasil y Estados Unidos. Brasil tiene superávit en la agricultura y la industria extractiva. En este último caso, Brasil tiene un déficit en carbón, pero un superávit en petróleo, cuya tarifa de importación es cero. El déficit con Estados Unidos se explica por la industria manufacturera. En este caso, el mayor superávit de Brasil fue en 2024 en orden descendente: metalurgia, alimentos, celulosa, madera y calzados. La metalurgia ya está cubierta si entra en vigor el aumento del 25% en los aranceles de importación. El sector de mayor riesgo sería el de los productos alimenticios.

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Respecto al tema de reciprocidad arancelaria: el Cuadro 2 se construyó a partir de datos de la OMC para comparar la estructura arancelaria de Brasil y Estados Unidos por grupos principales. En rojo están los casos en que la protección brasileña es menor que la de Estados Unidos, como es el caso de los lácteos, bebidas, tabaco y petróleo.

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Las mayores diferencias arancelarias entre Brasil y Estados Unidos están en los grupos de textiles (14,8 puntos) y confección (23,3 puntos), pero estos no son productos de los cuales Estados Unidos sea un gran exportador. Las diferencias relevantes se dan en los grupos de transporte (12,8 puntos), máquinas eléctricas (10,5 puntos) y máquinas mecánicas (8,8 puntos), relevantes porque son productos en los que EE.UU. tiene ventajas competitivas en el mercado mundial.

Se puede observar que, con excepción del petróleo (97,2%), EE.UU. tiene un mayor porcentaje de líneas arancelarias con tipos cero en cada grupo que Brasil. Otra cuestión ilustrada en las dos últimas columnas es el uso de picos arancelarios por Estados Unidos, especialmente en productos agrícolas, algo que no existe en la agenda brasileña. En el caso del último grupo de productos, los aranceles máximos de Brasil superan a los de Estados Unidos, excepto para otros bienes manufacturados.

La reciprocidad en las relaciones comerciales no se define por aranceles de importación iguales, pues la estructura productiva de los países es diferente y los vínculos entre los insumos importados y nacionales en las matrices insumo-producto son diferentes. El grado de protección efectiva que compara el valor agregado con políticas de protección y el valor agregado en el libre comercio es lo que mide cuánto de la estructura arancelaria aumenta o no el grado de protección al sector. Sin embargo, se trata de cuestiones que están muy alejadas de las acciones ejecutivas de Trump. Otra peculiaridad es el deseo de reciprocidad en los impuestos internos sobre el valor agregado, cuando la mayoría de los países tratan a los productos importados y nacionales por igual en términos de tributación.

La capacidad de retaliación de Brasil es baja y, por ahora, es necesario pensar en posibles estrategias de negociación cuando quede más claro qué entenderá la administración Trump por “reciprocidad arancelaria”. Lo cierto es que, incluso si da un paso atrás, las incertidumbres generadas por Trump afectarán las decisiones de inversión y la dirección de los flujos comerciales en los próximos años.

Sin embargo, la mayor línea de resistencia probablemente provenga de sectores en Estados Unidos que se sienten perjudicados por estas políticas erráticas, uno de los cuales es el sector automotor. En este caso, se trata de aumentar los aranceles a los productos de acero y desmantelar el programa de subsidios de Biden para la producción de autos eléctricos en Estados Unidos.

El peor escenario para Brasil sería imponer la reciprocidad a todos los temas en agenda, en este caso en la industria manufacturera, que respondió por el 78,2% de las exportaciones brasileñas a Estados Unidos, seguida de la industria extractiva, con el 15,6% (pero esta con aranceles menores o cero) y la agricultura (5,7%) en el año 2024. Sería, para la transformación, una imposición de una liberalización unilateral. Un escenario que por ahora parece poco probable que se concrete, pero las acciones ejecutivas y los discursos crean expectativas, aunque luego haya contratiempos.

- Lía Baker Valls Pereira es investigadora asociada en FGV IBRE