Paulo Mansur Levy

A fines de marzo, el gobierno de Lula presentó el tan esperado marco fiscal: un nuevo conjunto de reglas para disciplinar el gasto público e indicar la necesidad de nuevos ingresos para evitar el crecimiento continuo de la deuda pública. El marco fiscal propuesto reemplaza la regla del “tope de gasto”, una enmienda constitucional (CE) aprobada a fines de 2016 y vigente hasta 2022 para revertir los altos déficits primarios de años anteriores.

La regla del tope básicamente limitó el crecimiento del gasto a la inflación del año anterior, y funcionó como se esperaba hasta 2019, reduciendo el gasto público como proporción del PIB y contribuyendo a la aprobación de la reforma de pensiones, al hacer explícitas las elecciones que deben hacerse de cara de la restricción a la continua expansión del gasto. La expectativa era que la regla del techo reduciría el déficit primario en 0,5 puntos porcentuales (p.p.) del PIB por año, para llevarlo, al cabo de 10 años, a un déficit de 2,5% del PIB en 2016 a un superávit del 2,5% del PIB en 2026.

La regla del límite de gasto comenzó a morir en 2021. Incluso durante la fase más aguda de la pandemia de Covid-19, pudo acomodar la expansión necesaria en el gasto para garantizar una red de seguridad lo más amplia posible para la población más vulnerable, además de permitir la expansión del gasto en salud y otros gastos para apoyar a las pequeñas y medianas empresas. En 2020, el gasto primario del gobierno aumentó 6 puntos porcentuales (p.p.) del PIB. Sin embargo, la presión por mantener parte de estos gastos extraordinarios en los dos años siguientes terminó por llevar a la aprobación de sucesivas reformas constitucionales que cambiaron los parámetros y alcances de la regla del tope, descaracterizándola por completo.

A finales del pasado, tras la victoria de Lula, se articuló en el Congreso la aprobación de un nuevo CE que, ante una propuesta de presupuesto poco realista enviada por el gobierno anterior, con una clara subestimación de los gastos, acabó con la regla del techo y permitió aumentar los gastos con programas sociales e inversiones a partir de este año. La CE aprobó en diciembre también la disposición de que el gobierno presente un nuevo marco fiscal para reemplazar la regla del tope de gasto, que acaba de hacerse.

De la misma forma que la regla techo (pero partiendo de un déficit menor), la nueva regla define una trayectoria descendente para el déficit primario, de 0,5 p.p. del PIB anual a partir de 2024, para que se ponga a cero el próximo año y alcance un superávit del 1,0% del PIB en 2026. El punto de partida es una previsión de déficit primario para este año del 0,5% del PIB, hipótesis que difiere significativamente de la estimación de un déficit del 1% del PIB contenida en la 1ª Evaluación de Ingresos y Gastos para 2023, difundida por el propio Ministerio de Hacienda unos días antes. Habrá un rango de tolerancia de 0,25 p.p. del PIB en torno a la senda central, de modo que en 2026 el superávit primario podría situarse entre el 0,75% y el 1,25% del PIB.

Por el lado del gasto, el nuevo marco fiscal limita la tasa de crecimiento del gasto al 70% de la tasa de crecimiento de los ingresos del año anterior, partiendo de los altos niveles previstos para este año (18,9% del PIB, según la 1ª Evaluación de Ingresos y Gastos mencionada arriba). La regla de gasto también incluye un piso de 0,5% y un techo de 2,5% para su crecimiento en términos reales (por encima de la inflación) por año. Estos límites inferior y superior del crecimiento del gasto se aplicarían en un año determinado si el crecimiento real de los ingresos cayera por debajo del 0,7 % o fuera superior al 3,5 % en el año anterior.

El gasto en inversiones estará protegido en este marco, con un piso mínimo (corregido anualmente por inflación) de BRL 75 millones (0,7% del PIB este año, frente a un promedio de 0,35% del PIB entre 2017 y 2021) y sesgo de descarga siempre que los resultados primarios superan las metas anuales.

El marco contiene al menos un disparador para corregir la ruta en caso de desviaciones: si el resultado primario está por debajo del piso para un año determinado (dado por la meta menos 0,25% del PIB), el crecimiento máximo del gasto en el año siguiente será caída del 70% al 50% de la tasa de crecimiento de los ingresos. Otra característica es que dentro de la banda de crecimiento del gasto, la política es ligeramente contracíclica: los gastos aumentan con los ingresos, pero menos que los ingresos, por lo que el gasto disminuye como proporción del PIB. Fuera de la banda, es anticíclico: el gasto aumenta como proporción del PIB cuando el crecimiento es bajo y cae cuando el crecimiento del PIB y los ingresos fiscales son altos.

Si bien la idea de vincular el crecimiento del gasto al crecimiento de los ingresos por un factor menor a 1 es adecuada, el porcentaje definido (0,7) es muy alto y contribuye, bajo el supuesto de un crecimiento del PIB del 2% anual, con solo 0,1 puntos del PIB por año para reducir el déficit primario. En otras palabras, la desaceleración del crecimiento del gasto contribuye solo con una quinta parte del esfuerzo de ajuste.

El resto del trabajo lo tendrá que hacer la recaudación, es decir, un aumento de la carga tributaria, del orden de 1,5 a 2,0 p.p. del PIB. Se han propuesto varias medidas tributarias para cubrir la deficiencia de ingresos ante la necesidad que impone la norma: tributación de fondos exclusivos para inversión financiera; tributación de sitios de apuestas deportivas y ventas directas a consumidores por sitios de ventas extranjeros; cambios en las reglas de tributación de los créditos fiscales estatales en el IRPF, etc. También se señaló una amplia revisión de los incentivos y beneficios fiscales, que en el presupuesto federal ascienden al 4,5% del PIB.

La literatura empírica sugiere que los ajustes fiscales basados en recortes de gastos son más efectivos para reducir los déficits fiscales y revertir el crecimiento de la deuda pública cuando se basan más en recortes de gastos que en aumentos de impuestos. En el caso del marco fiscal, el ministro de Hacienda, Fernando Haddad, ha enfatizado el espacio para ampliar la recaudación a través de la tributación de nuevas bases, el cierre de lagunas tributarias y la revisión de beneficios tributarios, que pueden no tener el mismo impacto negativo que simplemente incrementar las existentes. tipos impositivos, además de reducir las distorsiones en la asignación.

La presentación de la nueva regla fiscal tuvo una acogida moderadamente positiva por parte de los mercados. Recientes aclaraciones sobre la regulación del marco fiscal reforzaron esta visión. En particular, según el Secretario del Tesoro Nacional, los ingresos extraordinarios no serán considerados para efectos del cálculo de la tasa de crecimiento del gasto, evitando así la creación de gastos permanentes a partir de ingresos temporales. Adicionalmente, se mencionó que el espacio para incrementar la inversión pública federal cuando el desempeño del resultado primario esté por encima de la meta no será ilimitado.

El nuevo marco fiscal brasileño no evitará el crecimiento de la deuda pública como proporción del PIB, sobre todo porque al principio parece poco probable cumplir con los objetivos de resultados primarios, dado el requisito de aumentar los ingresos. El problema es que cuando los programas de ajuste fiscal se extienden por un largo período de tiempo, como parece estar implícito en la propuesta presentada por el gobierno, terminan siendo vulnerables a las presiones políticas para revisar las reglas, debilitando sus efectos. La discusión en el Congreso comenzará en la segunda quincena de abril.