Luis Custodio

El Instituto Uruguay de Estudios Tributarios reclama cambios en la resolución de disputas entre el Estado y los contribuyentes, así como la necesidad de reforzar los derechos de los ciudadanos ante la Administración. Un reciente manifiesto publicado por la institución al celebrar su 70° aniversario, advierte sobre “diversos aspectos impositivos que llevan años sin alcanzar una resolución que dé garantías a la población”. Según el Cr. Gustavo Melgendler, presidente de institución, que agrupa a abogados y contadores, “se trata de poner al contribuyente a salvo de situaciones que puedan configurar vulneración de sus derechos”. El profesional subrayó también los riesgos que atañe el avance de la globalización en la materia, “donde está en juego la soberanía tributaria”. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Qué evaluación hacen sobre el funcionamiento del sistema tributario en conjunto?

—El sistema tributario uruguayo ha venido evolucionando en los últimos años, a partir de la reforma más profunda de 2007 y las posteriores, así como otros elementos que se le han incorporado, relacionados con el derecho internacional.

La evolución del sistema, desde nuestro punto de vista es positiva, aunque hay mucho más para hacer en diversos sentidos. Claro está, en su evolución, los sistemas tributarios van un poco atrás a las nuevas tendencias económicas que avanzan con gran rapidez. Por tanto, son siempre una respuesta a esas nuevas tendencias, que necesitan tiempo para acomodarse y dar la respuesta necesaria.

—¿Y qué tendencias los desafían hoy?

—Un caso reciente son las criptomonedas. ¿Cómo tratarlas? Los sistemas tributarios —en este caso el nuestro— deben adaptarse luego que este fenómeno es una realidad. Es una cuestión que debería estar en agenda. Por otro lado, tenemos la necesidad de ajustar nuestro sistema también en relación con el mercado de valores, donde se van desarrollando cambios que nos obligan a adaptarnos.

Porque al final las nuevas tendencias no se frenan, se instalan, se desarrollan, y aquellos que interpretamos las normas vigentes somos los que vamos haciendo doctrinas para acompañar la nueva realidad. Pero al final del camino, se necesita una regulación.

Otro caso muy claro fueron los instrumentos financieros derivados, que existen desde hace mucho tiempo, pero recién en 2017 tuvieron una solución legal y una reglamentación concreta.

Esto ocurre siempre, la clave es no dejarnos estar y acompañar los cambios con su marco normativo lo más rápido posible, porque si no —ya ha pasado— cuando vamos sobre una nueva tendencia, ya no lo es, hay otra que nos desafía. Cómo tratar cada uno de estos cambios en un mundo tan dinámico debe ser una cuestión de primer lugar en la agenda.

—En la introducción del Manifiesto sostienen que es necesario “evitar situaciones de vulneración de derechos de los contribuyentes”. ¿A qué se refieren?

—Primero que nada, es imperativo actualizar el sistema resolución de disputas. Es un tema que sigue estando pendiente de definición. En litigios con el Estado, es necesario un tercero imparcial que defina las controversias en tiempos racionales, sin que sea necesario que el contribuyente tenga que pagar o garantizar el reclamo para poder seguir realizando su actividad sin inconvenientes. Hay que contemplar la debida defensa y agilidad de la resolución de disputas.

Está claro que existe ya un proceso que finaliza ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, organismo jurisdiccional independiente que otorga todas las garantías, con competencia exclusiva en la resolución de controversias entre particulares y los actos de la Administración. Pero lo es para todas las materias, y sin una especialización en materia tributaria.

Por otra parte, este organismo solo tiene la facultad anular o confirmar el acto, pero no de modificarlo, y el proceso insume un tiempo considerable, por lo cual desde nuestro punto de vista se debería analizar la posibilidad de instaurar un sistema de tribunales y juzgados especializados, que intervengan en instancias anteriores si eventualmente se entiende que el Tribunal de lo Contencioso debe seguir actuando.

—¿Entienden necesario un ámbito específico?

—Es que se trata de una materia demasiado específica para considerarla en un ámbito general. Ya de por sí es compleja la cuestión tributaria doméstica, pero a ello le debemos agregar cada vez más cuestiones vinculadas con el derecho tributario internacional. Diferentes interpretaciones derivadas, por ejemplo, de los convenios para evitar la doble tributación, o que establecen las condiciones para el intercambio información, entre otras.

Y dada esa complejidad, insisto en el concepto de que los tiempos del proceso en el ámbito administrativo requieren de mayor agilidad. Un caso puede llevar tres años en dirimir criterios entre la Administración y contribuyentes, y en ese tiempo, aún pagando o garantizando la deuda, puede ocasionar inconvenientes en la actividad del contribuyente, ni hablemos en caso de medidas cautelares.

—El IUET también plantea que  es necesario confeccionar “una carta de derechos del contribuyente”. ¿De qué se trata?

—Se trata de elaborar una carta de Derecho del contribuyente que busque un equilibrio adecuado entre los derechos del contribuyente y la facultad de la administración. Hemos visto a lo largo de estos años una profesionalización de la administración tributaria en el país que es muy bienvenida, siempre hemos dicho que era muy necesario profesionalizar esos servicios; pero sigue pendiente la aprobación de un cuerpo normativo que coloque a todos en un grado de igualdad al contribuyente.

Por otra parte, nuestra institución tuvo una participación muy importante en la carta del contribuyente que confeccionó el Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, que para nosotros podría ser utilizado como un punto de partida para iniciar la discusión sobre este tema en el país.

Se trata de equilibrar fuerzas; la administración tiene ciertas facultades que le otorgan determinadas ventajas. Si bien el contribuyente cuenta con garantías que también están consagradas, debería de estar más plenamente específicas en un cuerpo normativo donde quede ordenado y explicitado.

—¿Un ejemplo de ello?

—Las inspecciones. El fisco tiene facultades, ante una determinada controversia, para tomar medidas cautelares sin antes definir si le asiste completamente la razón sobre el tema.

Entendemos que debería de establecerse con claridad qué derechos tiene el contribuyente para para que la relación sea mucho más sana.

—¿Puede configurarse un abuso por parte del Estado amparado en la normativa vigente?

—No quiero llamarlo abuso. Entendemos que ante ciertas situaciones particulares a veces se configura un desequilibrio entre los derechos de una parte y de la otra; con este tipo de cuerpo normativo que planteamos quedarían plenamente establecidos los derechos del contribuyente, que debe ser un objetivo prioritario.

Estefanía Leal

—En el tercer punto del documento divulgado por el IUET, plantean una advertencia sobre la pérdida de soberanía tributaria ante el avance de tendencias globalizadas…

—Es que al influjo de OCDE primero y luego algunos acuerdos con la Unión Europea vemos que, poco a poco, el país ha ido perdiendo su soberanía tributaria. Lo que empezó como un tema de intercambio de información tributaria, después continuó ya con cambios más profundos en el sistema tributario, incluyendo modificaciones al régimen de beneficios fiscales y zona francas y más recientemente en el régimen de imposición del Impuesto a la Renta de ciertas situaciones que han sido observadas por la Unión Europea.

En este contexto globalizado, que actualmente está viviendo una crisis, el principio de soberanía absoluta ha sido limitado, al grado de que son los organismos internacionales los que terminan validando los cambios fiscales, que después aprueba el Parlamento. Hay que tener claro que el mundo es diferente, que se van pautando nuevas reglas de juego. Es cierto que se trata de un mundo más transparente en el cual, se pena en forma indirecta que un país no esté alineado. En el caso de Uruguay, ha estado en primera línea, avanzando mucho en estos últimos años, como forma de no aparecer en esas famosas listas que luego influyen en el ánimo de un inversor para definir si desembarca o no en un país. Eso nos lleva a tener que cumplir con determinados requerimientos dictados por organizaciones y países para mantenernos en ese círculo.

—Pero, ¿existe alguna alternativa a esa tendencia?

— No mucho, pero si se pueden analizar alternativas o plazos. Si bien son aspectos que refieren a la órbita estrictamente tributaria, al final del camino se trata de decisiones claramente políticas. Uruguay hasta ahora ha avanzado en todo para ponerse en la vanguardia y estar alineado, lo que pasa es que esto trae algunas consecuencias. Hay asuntos que están demorados por los tiempos conflictivos en que vivimos, pero lo próximo serán las nuevas directivas de OCDE incluidas en lo que se conoce como Pilar 1 y Pilar 2.

—¿Qué encierran esas directivas?

—Por ejemplo, el impuesto mínimo global, habrá que definir qué postura se asume respecto de situaciones en las cuales no se cumpliría con el impuesto mínimo global. Definir, en determinadas escenarios, si gravamos acá o esa renta se grava en otro país. No será un tema fácil.

Otro punto importante está referido a las grandes corporaciones que tienen ingresos mayores a dos billones anuales de euros, donde se cambia en parte la potestad tributaria. Esa potestad hasta ahora estaba en el país de la residencia o el país de la fuente, se origina una tercera opción que es el país del nexo para atribuir los beneficios, que no está condicionada como hasta ahora con una presencia física. Habrá potestad tributaria extra, una nueva forma de gravar una misma renta. Uruguay, con su pequeña dimensión económica, por ejemplo perdería de gravar todo aquello vinculado con la economía digital.

Hay que usar mucho la imaginación para ver cómo pararse en estas situaciones. Uruguay tiene un historial de seguridad jurídica, institucional, estabilidad económica, pero también necesita darle ciertos beneficios a los inversores. Eso es parte de la ecuación hoy en día. Si todos al final van a tener un impuesto mínimo global, a la larga eso se va a rebalancear. Tenemos que tener claro esa realidad y analizar qué haremos a ese respecto.

Además, hay otras complejidades en torno a ese impuesto global…

—¿Por ejemplo?

—Cómo se calcula, y a qué país le corresponde. No es sencillo. Cómo se determina y quién es el que lo recauda. Pensemos en grupos multinacionales, donde una empresa pague en un nivel y la otra en otro…

Hay un compromiso de la Unión Europea de trabajar este año para que ese pilar esté vigente el primero de enero 2024; veremos de qué forma esta teoría se va aterrizando hacia la práctica. Podrá demorar un poco más, pero se va a concretar y es ahí donde el gobierno debe ir definiendo qué posición toma, ya con algunas cartas a la vista de cómo otros países vayan incluyendo estas directivas en sus legislaciones.

—El IUET edita la revista tributaria más antigua que circula en el país, donde plantean los temas en debate…

—Así es, se publica en forma bimensual desde julio agosto del año 1974, más de 40 años con estricta regularidad. Dado su alto contenido científico y técnico, contiene una cuantiosa cantidad de trabajos doctrinarios, sentencias, judiciales y casos administrativos, lo que la ha llevado a constituirse en la principal publicación periódica dedicada a abordar temas tributarios en el Uruguay y una de las principales de la región o del mundo, a través de la cual nuestros socios y otros profesionales interesados se pueden mantener actualizados. Ahora, la publicación pasó a editarse en formato digital, acompañando los nuevos tiempos. Pero se digitalizó la colección completa, es decir que a través de nuestra plataforma se ingresa a la biblioteca que contiene desde el primer número publicado hasta nuestros días. Se puede leer online desde cualquier dispositivo, con un potente motor de búsqueda.