Aldo Lema

La institucionalidad fiscal instaurada en 2020 por el gobierno uruguayo, que incluyó una regla con metas simultáneas para el déficit estructural, un techo de crecimiento del gasto público y un tope al flujo de endeudamiento, también introdujo un Consejo Fiscal Asesor (CFA), en línea con la tendencia mundial de las últimas décadas.

Tras la necesidad de reducir el déficit y endeudamiento emergidos de la crisis financiera global de 2008-2009, muchos países buscaron reforzar la institucionalidad fiscal con la creación o fortalecimiento de consejos de esta naturaleza (Fiscal Councils o Instituciones Fiscales Independientes, IFI) que favorecieran el cumplimiento de las reglas ya operativas o los nuevos procesos de consolidación fiscal.

Estas entidades, de carácter técnico e independiente, suelen crearse con responsabilidades limitadas, concentradas en revisar los cálculos asociados a la regla fiscal, formular observaciones metodológicas y brindar asesoramiento (no vinculante) a los ministerios de economía en materia de finanzas públicas. Y de ahí van evolucionando hacia mayores atribuciones, con ampliación del equipo y los temas abordados, plena autonomía operativa y mayor dedicación horaria de sus integrantes. El Consejo creado en Uruguay, que integro junto a Alfonso Capurro y Ana Fostel, clasifica globalmente dentro de los más acotados, con consejeros honorarios y el economista Ignacio Umpiérrez en el rol de Secretario Ejecutivo de dedicación parcial.

El CFA uruguayo emite informes semestrales que coinciden con los cierres fiscales anuales del gobierno (febrero) y las instancias presupuestales y de Rendición de Cuentas (mediados de año). Por tal motivo, acaba de publicar el correspondiente al cierre del ejercicio 2022, antes de los anuncios fiscales realizado por el presidente de la República Luis Lacalle Pou el jueves pasado.

En lo esencial, este informe del CFA se centra en tres aspectos relacionados con la posición fiscal de Uruguay: 1) revisión de cálculos del déficit estructural para el conjunto del Gobierno Central y Banco de Previsión Social (GC-BPS); 2) valoración sobre el proceso de consolidación fiscal y 3) planteo de riesgos y recomendaciones.

1) El déficit estructural resulta de estimar el resultado fiscal del GC-BPS que se obtendría si el PIB estuviera en su nivel potencial y no existieran factores de naturaleza extraordinaria o transitoria que alteran circunstancialmente las cifras efectivas. Así, los ingresos y gastos son depurados por los efectos cíclicos o puntuales que incide en ellos para obtener sus niveles estructurales.

Por ejemplo, en 2022, como la economía uruguaya aún habría seguido debajo de su nivel potencial (-2,4%), con holguras productivas, los ingresos efectivos fueron inferiores a los estructurales en torno a 0,5% del PIB y los gastos cíclicamente mayores en 0,2% del PIB. Esos ajustes cíclicos, combinados con la depuración neta de efectos extraordinarios sobre los ingresos (Fideicomiso de la Seguridad Social, utilidades del BROU y UTE) y los gastos (fondo COVID-19, erogaciones puntuales en el MIDES), arrojan un déficit estructural en torno a 2,4% del PIB, por debajo del 3% efectivo.

2) Esto representó una reducción adicional de dichos déficits en 2022 respecto a 2021 y el logro de la meta estructural, junto con mantener el crecimiento real del gasto y el nivel de endeudamiento por debajo de los topes respectivos. El CFA valoró este necesario proceso de consolidación fiscal y el cumplimiento de los tres pilares de la regla fiscal, lo cual favorece la sostenibilidad de las finanzas públicas y las políticas sociales, junto con atenuar desequilibrios macroeconómicos. Las calificadoras crediticias e inversores lo han reflejado en menor “riesgo país” y el spread soberano más bajo de la región. Como consecuencia, se preservó el grado inversor y se amortiguó el alza del costo de financiamiento de la deuda, en un contexto de mayores tasas de interés internacionales.

3) Por último, el CFA planteó recomendaciones, sobre todo metodológicas, y advirtió riesgos que pudieran revertir el proceso de consolidación fiscal. Por un lado, además de la alerta sistemática de centrarse en el resultado estructural y no considerar mejoras cíclicas como permanentes, está el riesgo de mayor crecimiento real del gasto público (por dinámica que traen las inversiones y/o los salarios públicos reales). Por otro, la rebaja impositiva recientemente anunciada, independiente de su destino, lo cual no es atribución del CFA evaluarla, tendrá impactos directos sobre la posición fiscal estructural de no verse compensado por ahorros estructurales en las partidas de gasto, dado que el crecimiento económico potencial se mantiene en 2,1%.

Este no es un hecho consumado, sino un riesgo en términos de la consolidación fiscal que el Ministerio de Economía debería detallar en sus próximas proyecciones plurianuales y el CFA podría evaluar a su solicitud, sobre todo en términos de sostenibilidad de las finanzas públicas.