Por Carlos Grau Pérez, Fernando Lorenzo y Gustavo Viñales Guillama

En noviembre del 2022 desde el Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) presentamos el documento denominado “Aportes para una reforma tributaria de segunda generación en Uruguay”, elaborado por Carlos Grau Pérez, Fernando Lorenzo y Gustavo Viñales Guillama (ver: https://lft.org.uy/informes-e-investigacion/aportes-para-una-reforma-tributaria-de-segunda-generacion-en-uruguay/)

En el documento se sostenía que la nueva generación de reformas y adecuaciones del sistema tributario debería apoyarse sobre los cimientos de la estructura tributaria que emergió de la reforma integral del sistema, vigente en el país desde julio de 2007.

En la realidad actual del país, la implementación de una reforma tributaria de “segunda generación” se justificaría en la necesidad de introducir modificaciones en el diseño de ciertos impuestos motivadas por cambios en la economía global, por el crecimiento de la economía digital, por cambios en el mundo del trabajo, por las nuevas tendencias en la fiscalidad internacional, por el creciente reconocimiento de la imposición como instrumento para mitigar “males”, más, la disponibilidad que tienen hoy las Administraciones Tributarias de grandes volúmenes de información financiera con fines tributarios de alcance global.

La actualización debiera realizarse atendiendo de forma equilibrada a consideraciones de suficiencia, eficiencia, equidad, y simplicidad administrativa, procurando un proceso de desarrollo económico ambientalmente sostenible y socialmente inclusivo, que propicie una mayor formalización de la actividad económica, se asegure una distribución equitativa de la carga tributaria y se de legitimidad al sistema tributario en el marco de una sociedad democrática.

Los principales “Instrumentos tributarios” a modificar, refieren a:

El “IVA personalizado” aparece como la transformación más relevante a introducir en el principal impuesto que existe en la actualidad en Uruguay desde el punto de vista de la importancia relativa en la recaudación total.

La imposición de una alícuota básica de IVA debería ser aplicada de forma generalizada sobre las operaciones de consumo de servicios y bienes realizadas a través de plataformas digitales, “IVA Digital”.

La aplicación del régimen general del IVA deberá alcanzar a las transacciones de compraventa de bienes y servicios realizadas dentro del sector agropecuario, superando el actual sistema de “IVA en suspenso”.

La actual estructura del Imesi, principal impuesto selectivo al consumo existente en el sistema tributario tendría que rediseñarse íntegramente, si es que se pretende que este tributo ayude a modificar determinados comportamientos de la población que se encuentran en la base de la generación de importantes externalidades ambientales y en la creciente incidencia en la salud por enfermedades no transmisibles.

Uruguay debiera aprovechar la oportunidad que se plantea a nivel global (normativa BEPS y regímenes de Pilar Uno y Pilar Dos), en particular con el régimen denominado Pilar Dos, para adoptar un umbral mínimo de imposición efectiva sobre rentas reales de las actividades empresariales, del 15% sobre rentas contables y no sólo fiscales.

En este contexto, se debería avanzar hacia una profunda revisión de los actuales regímenes sectoriales de exoneración tributaria y de los estímulos fiscales utilizados para promover la inversión productiva.

La revisión de la imposición sobre las rentas empresariales debería apuntar a estimular mejoras en la productividad, contribuir al desarrollo sostenible y evitar el uso de herramientas tributarias para la competencia fiscal dañina.

El camino por recorrer para mejorar la equidad del sistema tributario uruguayo en su conjunto implica revisar algunos aspectos e introducir mejoras en el diseño actual del IRPF. Un cambio que debería introducirse en la normativa vigente sobre la imposición a las rentas del trabajo es la eliminación de la discrecionalidad otorgada al Poder Ejecutivo para aplicar el indicador de ajuste de la Base de Prestación Contributiva (BPC) a través de las cuales se actualizan los mínimos no imponibles y las franjas de las alícuotas aplicadas para el IRPF y el IASS.

La futura reforma debería crear, dentro de los marcos legales y constitucionales, algún esquema eficiente de compatibilidad entre la percepción de prestaciones pasivas (jubilaciones y pensiones) y la generación de rentas del trabajo.

Para una incorporación efectiva de la perspectiva de género en la tributación sobre la renta personal se deberían revisar los sesgos de género (explícitos o implícitos) en el IRPF.

En el actual esquema de tributación sobre las rentas de capital (IRPF categoría I) se deberían modificar algunas definiciones que implican exoneraciones no justificadas desde el punto de vista de la equidad en los tratamientos impositivos y que generan incentivos perversos en materia de asignación de recursos y en la orientación de las inversiones financieras.

El país tiene un Impuesto al Patrimonio perforado y desactualizado, con múltiples enmiendas parciales, que no cumple con sus dos objetivos iniciales y fundamentales: de suficiencia y de control o regulador de otros impuestos. El rediseño de este impuesto debiera estar orientado, fundamentalmente, a redefinir los actuales criterios de exclusión y evaluación de los principales activos, eliminando exoneraciones genéricas y procediendo a incluir de forma integral activos que no están siendo tenidos en cuenta en el presente para la determinación del patrimonio de las personas físicas.

Los esfuerzos reformistas deberían apuntar a la creación de un régimen de Aporte Patronal Mínimo por Dependientes a la Seguridad Social (APMD) con destino al Banco de Previsión Social, que den mayor eficiencia y equidad al régimen de aportes patronales.

La revisión del régimen de aportes a la seguridad social de las empresas unipersonales y de las Mipymes organizadas en sociedades personales debería corregir deficiencias de los sistemas simplificados vigentes y contribuir a la mayor formalización de este tipo de realidades empresariales.

El rediseño de la tributación sobre este tipo de empresas debería apuntar a crear un esquema de imposición directa sobre los ingresos efectivamente generados en el funcionamiento de la actividad regular de las empresas, que permita mayor eficiencia, mayor equidad en término de las capacidades contributivas y mayor formalización de la actividad económica de nuestro país.

¿Hacia una nueva reforma impositiva?

Por Carlos Loaiza Keel

Suelo decir en la introducción de algunas clases que imparto que el fenómeno tributario ha signado de una u otra manera la historia de las civilizaciones. Basta para ello prestar atención a que muchas de las principales alteraciones políticas en la historia de la humanidad tuvieron como germen un conflicto tributario.

Por esto, fieles a nuestro propósito de aportar contenidos de calidad para un diálogo plural sobre ese fenómeno tributario tan relevante en la teoría y en la vida cotidiana, en este nuevo número recibimos la valiosa contribución de Carlos Grau, Fernando Lorenzo y Gustavo Viñales, que revisita el documento denominado “Aportes para una reforma tributaria de segunda generación en Uruguay”, preparado por el Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) y presentado en noviembre pasado.

En aquella oportunidad, fui invitado a participar en una mesa para comentar el documento, y comencé con una pregunta que considero previa para encuadrar aquel diálogo y que hoy reitero: ¿es acaso preciso en Uruguay transitar por una nueva reforma tributaria, luego de la gran reforma introducida en el año 2007? O, por el contrario, conviene evitar este tipo de procesos, para evitar desconcierto e inestabilidad en ciudadanos e inversores actuales y futuros. Citaba entonces al célebre historiador del arte Ernst Gombrich, que en su Credo Laico compendia las características principales de nuestra civilización occidental, y nos recuerda que preservar lo edificado es más difícil e importante incluso que cambiarlo o reformarlo, y que en ocasiones el culto a la refundación ha traído también muchos problemas e inestabilidad para nuestras sociedades. No podemos olvidar que un país pequeño y sin recursos naturales como el nuestro tiene como principal activo el preservar la estabilidad de su sistema jurídico, de sus reglas, escritas y no escritas, a diferencia de otros países, que por sus ingentes recursos naturales pueden permitirse vivir en una reforma permanente sin afectar el clima de negocios.

Claro que preservar no puede suponer nunca, tampoco en el caso de las normas fiscales, la parálisis, y ello lo saben bien los autores de este documento; lo han vivido desde la academia y también en la experiencia de gobierno. Y por eso tienen la audacia de lanzar a la opinión pública estas propuestas. Para empezar porque para preservar lo que existe es imprescindible moverse, como está presente en el concepto japonés de “equilibrio dinámico”: para permanecer, es imprescindible moverse, pues el mundo cambia vertiginosamente. Pero además, porque siempre es preciso mejorar lo que existe y adaptarlo a las exigencias y necesidades del momento. Existen de ello relevantes ejemplos en nuestro país, como fue la reforma del régimen de Zonas Francas o de la ley de Promoción de Inversiones.

Yendo ya al hueso, como también sostuve entonces, a mi entender entre estos aportes existen ideas muy sensatas y modernas, como lo es llevar nuestro país a un nuevo estadio en la tributación de los llamados “males”, una tributación sensible a los fines de ESG, así como seguir adecuándonos a los estándares fiscales internacionales para preservar nuestra bien ganada reputación. Aunque también matizábamos algunas de esas ideas, al sostener en este último punto que no debemos precipitarnos en un mundo dinámico y multipolar, donde el G20 y la OCDE lucen más debilitados en el escenario de la gobernanza global, o bien que pensar en aumentar la tributación al patrimonio sin una coordinación global realista, como sucede con fenómenos como el cambio climático o la pandemia, podría llevar a una deslocalización de inversiones en el que Uruguay salga perdiendo; o incluso que, antes de pensar en modificaciones más sofisticadas del IRPF, valdría la pena cumplir con el propósito que varios políticos de todos los partidos políticos han defendido en los últimos años: alentar con el sistema tributario a que Uruguay mejore sus guarismos demográficos.

Pero lo más importante de este documento es a mi juicio la audacia de lanzar a la opinión pública ideas que estimulen un diálogo constructivo, construir una agenda en temas muy relevantes, algo que por momentos se echa en falta. Por ello es que celebro y agradezco la contribución de los autores para este nuevo número de Consultor Tributario y te invito a leerlo despacio y con atención. Estar informado y formar opinión es imprescindible.