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Por Pía Mesa
Se fue de Uruguay hace 25 años. Su primer destino fue Brasil, donde cursó una maestría en economía matemática. De ahí partió a la Universidad de Yale, en Estados Unidos, para hacer un doctorado en Economía del cual se graduó con distinción en el año 2005. Actualmente, Ana Fostel es docente e investigadora en la Universidad de Virginia (EE.UU.), forma parte del Buró Nacional de Investigaciones Económicas de Estados Unidos —una de las organizaciones privadas de economistas más importantes—, trabaja de forma sistemática con la Reserva Federal de ese país y desde 2015 también es socia y directora de la empresa agroindustrial de capitales uruguayos, Cibeles S.A.

A finales del año pasado, ganó junto a John Geanakoplos el Premio Stephen A. Ross, un reconocimiento internacional que ha sido obtenido por varios premios Nobel y que se da cada dos años, a aquellos trabajos científicos que hayan impulsado la frontera del conocimiento en economía y finanzas teóricas. Afirma con orgullo que es la primera latinoamericana y la primera mujer en obtener ese premio y asegura que la pone “feliz” ser un modelo referente para que más mujeres se animen a estudiar economía.

Hoy vive seis meses en Estados Unidos y otros seis en su granja de Colonia, departamento del cual es oriunda. Reparte su tiempo entre su trabajo académico, la vida empresarial y su nuevo rol como integrante del Consejo Fiscal Asesor (CFA), un órgano técnico, honorario e independiente que asesora al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) uruguayo, del que forma parte junto a los economistas Alfonso Capurro y Aldo Lema.

En entrevista con El País, Fostel habló acerca de la nueva institucionalidad fiscal, de la rebaja tributaria anunciada por el gobierno, de las materias pendientes del país, así como también del último informe que publicó el CFA el 22 de febrero, sobre el cálculo del Resultado Fiscal Estructural de la economía uruguaya en 2022.

La entrevista fue realizada el 1° de marzo, un día antes de la presentación del Balance Anual realizada por el presidente de la República, Luis Lacalle Pou, en la que se conocieron los detalles de la rebaja impositiva.

No obstante, ayer El País consultó al CFA sobre su evaluación respecto a las medidas anunciadas.

Lo que sigue es un resumen de la entrevista que Fostel tuvo con El País:

—¿Qué motivos la llevaron a participar como consejera del CFA?

—Fue por varias razones. Era un honor ser considerada para este trabajo. Y realmente era una oportunidad para poder brindar un servicio público, porque estoy convencida de que la institucionalidad fiscal es una cosa fantástica para Uruguay. Poder contribuir a este proyecto de largo plazo me pareció una oportunidad increíble.

—El principal cometido del Consejo es el análisis técnico de la estimación del Resultado Fiscal Estructural y el asesoramiento al gobierno para que la política fiscal sea sostenible en el largo plazo. Usted ha dicho en reiteradas oportunidades que el CFA "no puede morder, pero puede ladrar", en alusión a que sus informes no son vinculantes para el gobierno pero sí generan señales. ¿Qué tan importante es para el país contar con un órgano como el CFA?

—Esa frase no es mía pero quedó (risas). Simplemente la cité para hacerlo sencillo y que la gente entendiera el rol del CFA. Es una frase que se usa muchísimo a nivel mundial y explica que si bien nuestros informes no son vinculantes (para el gobierno), sí van marcando un sendero, van generando efectos en términos reputacionales, son mensajes importantes que tienen valor de mercado. A nivel mundial, en la década de los 90 creo que había seis consejos fiscales en el mundo, hoy hay más de 90. Estas instituciones fiscales dan su análisis, los actores del mercado la toman, el gobierno sabe que el mercado lo considera, entonces, si bien (las autoridades) no tienen la obligación de tomar en cuenta esas recomendaciones, sí existen costos reputacionales de desviarse de eso. Es muy importante para el país. En la ley, en la letra en negro sobre blanco, capaz que no está escrito que los gobiernos tengan que tomar en cuenta esas recomendaciones, pero al final, naturalmente las instituciones empiezan a funcionar así: si el perro ladra, no te arrimás a la cerca.

—¿Cómo evalúa estos tres años de funcionamiento del CFA?

—Venimos muy bien. Estoy muy conforme con todo hasta ahora, con cómo se ha manejado la transparencia. Hay ejemplos de otros países en donde las instituciones fiscales tienen problemas para acceder a la información. En Uruguay tenemos una vida corta, pero hasta ahora hemos tenido un trato muy fluido y dentro de nuestro mandato, hemos podido hacer nuestro trabajo. Ya vamos publicando tres informes pero hay que ver cómo sigue. Esto es hacia adelante. La clave de esto es que el consejo es transversal, es el tipo de instituciones de largo plazo que atraviesan administraciones y partidos políticos. La clave es crear la institucionalidad. Eso lleva tiempo, pero se construye, siempre teniendo en cuenta que nuestro rol no es evaluar si las políticas fiscales están bien o mal, si los recursos deben focalizarse en tal o cual lugar. No. Esa es una decisión política y la evaluación es de los votantes. Lo único que hacemos es analizar la política fiscal desde una mirada estructural y de sostenibilidad.

—El gobierno cumplió la regla fiscal por tercer año consecutivo. ¿Qué beneficios tiene?

—Es más que importante, ha habido un proceso de consolidación fiscal formidable. La primera valoración importante es que la metodología definida para hacer los cálculos se cumplió. El segundo punto es que es el tercer año consecutivo en que los tres pilares de la regla fiscal se cumplen. No puedo subrayar de forma suficiente lo importante que es eso. Es importante para las finanzas públicas y para nosotros los uruguayos, porque siempre hay una tensión entre discreción y flexibilidad de las reglas. Creo que la regla uruguaya tiene un diseño muy interesante.

El primer pilar es el resultado fiscal estructural que fue del 2,4% del Producto Interno Bruto (PIB, en 2022) cuando la meta indicativa era del 2,6%. Se cumplió por tercer año consecutivo con una trayectoria fantástica. El segundo pilar también se cumplió, ese pilar es el gasto real primario, en el que su aumento tiene que estar siempre por debajo del aumento del PIB potencial. Puede parecer un concepto bastante esotérico, pero el PIB potencial calcula dónde estaría la economía posicionada en su lugar de largo plazo, porque el PIB puede subir y bajar, hay ciclos, ruidos, pero el potencial refleja qué tan sustentable es el uso que se hace de los recursos. Este pilar se cumplió porque el gasto estuvo en -0.5% cuando la última estimación del PIB potencial (que en este caso actúa como tope) fue del 2,1%.

—Pero eso fue por menores gastos asociados al covid-19…

—Sí, está bien, sin eso (el gasto real primario) hubiese sido 3,3%, es cierto, pero si mirás el corriente es 1,6% es decir que sigue estando bien, por debajo del pilar. Y el tercer pilar, el del tope de endeudamiento neto, también se cumplió. Ese es súper importante, es el vinculante porque hay un tope claro marcado por ley. El tope legal era de US$ 2.100 millones y terminó siendo de US$ 1.813 millones.

Ese era el tope, pero la ley de la regla fiscal tiene un aspecto que me parece muy positivo y es que prevé la posibilidad de activar una cláusula de escape del 30% del tope en dólares. Es un número que es llevado para estabilizar la deuda y esa cláusula de escape se puede aplicar en casos extremos como pasó en 2021 con el covid-19. La clave es que se tiene que pedir autorización parlamentaria para aplicarla. Sin esa cláusula obviamente hubiésemos estado violando ese tercer pilar ese año. ¿Por qué destaco esto? Porque esa tensión que suele haber entre regla versus discrecionalidad, si es muy rígida la rompés todo el tiempo y entonces no sirve. Y si es muy flexible, cualquiera hace lo que quiere.

—¿Se podría llegar a activar esa cláusula este año por la sequía?

—Habrá que ver. Eso lo va a tener que evaluar el MEF pero la sequía es un factor extraordinario importante y habrá que ver qué efectos tiene. Creo que al día de hoy no está previsto activar esa cláusula.

Lo más importante que me gustaría dejar claro es que hay una regla fiscal en pie que se cumplió por tercer año consecutivo en sus tres pilares. Esto no es menor. Hay un proceso de consolidación fiscal que le hace bien a las arcas públicas y a los uruguayos. Refleja que los dineros públicos se utilizan de forma sustentable. Y también tiene un efecto importantísimo en las condiciones crediticias que tenemos como país en los mercados internacionales. Las agencias de crédito ven esto y obviamente eso afecta el riesgo soberano uruguayo, es decir, los intereses que pagamos en nuestra deuda respecto a las tasas de Estados Unidos. Nuestro riesgo soberano ha llegado a niveles históricamente bajos. Eso implica una cantidad de dinero que el país se ahorra y que en lugar de ser destinado al pago de intereses, puede ser dirigido a otro tipo de gastos. Eso es espectacular. A pesar de que Uruguay no tiene la mejor calificación crediticia, sí somos el único país que mejoró su spread soberano con respecto a la pre pandemia. Estamos despegados y eso me deja muy feliz.

—¿Qué tan grave sería para el país que la regla fiscal no se cumpliera un año?

— Es que esto es como la imagen de los griegos, Ulises atándose al poste para que las sirenas cantando no lo seduzcan. Esto es un poco así. Hemos tenido reglas fiscales anteriormente en 2006, eran topes de deuda, pero se violaron muchas veces, se cambiaban los topes.

—Entonces… ¿Qué implicancias tendría que el gobierno no pueda cumplir con la regla este año por ejemplo?

—Sería una pena. Si venís de tres años consecutivos cumpliendo una regla en sus tres pilares eso tiene un valor muy grande de mercado, de señalización de consolidación fiscal. Obviamente, la desviación de eso no es positiva. No estoy en condiciones de cuantificar, cuánto eso se lleve a precios en los riesgos soberanos, cuánto puede afectar una desviación o una desviación consecuente. No lo sé. Lo que te puedo decir es que obviamente no es una buena idea. Ojalá que podamos seguir así, que este gobierno y el siguiente, del partido que sea, pueda seguir con este proceso de consolidación, mostrándole al mundo que tenemos una regla fiscal que cumplimos.

-Pero a veces las cosas se desvían, sobre todo en años previos a las elecciones…

-Sí, no sé, puede pasar que haya algo transitorio pero ahí aplicás la cláusula de escape y entonces se ve si está contenido. Si es más allá de eso y son varias desviaciones consecutivas, obviamente eso tiene un precio. Nos va a costar plata, hablando en claro.

-¿Implicaría una pérdida de credibilidad?

Sí, no sé. Es todo un experimento nuevo, llevamos tres años. Creo que cuanto más tiempo estemos con esto (por la regla) en el lugar, funcionando, más costoso se vuelve en el futuro salirse de acá, ya sea porque abandonás la regla en la ley o porque la seguís teniendo en la ley, pero no se cumple. Después de tres años (cumpliendo) creo que una reversión de esto cuesta. Cuanto más caminemos en este camino, cuanto más sigamos en esta dirección de tener una regla fiscal clara y de tener una política fiscal que se adecúe a la regla, más caro van a resultar las desviaciones, ya sea transitorias y ni que hablar permanentes.

—En el informe, el CFA planteó la importancia de mantener un criterio de mayor prudencia y sobre todo hicieron hincapié en mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas. ¿Prudencia en qué sentido?

—Criterio de prudencia en general, es decir, tomar una posición conservadora frente a riesgos. Me gustaría poner el énfasis en que una de las principales contribuciones de esta regla fiscal es el enfoque estructural, esa mirada de largo plazo. Una de las cosas positivas que tuvo la implementación de la nueva regla es que nos está obligando a todos a salir de la mirada de corto plazo de ver qué pasa con el ciclo económico y las proyecciones a tres meses. Y nos obliga a pensar más en conceptos como el PIB potencial, la posición de largo plazo de la economía uruguaya. Plantear el enfoque estructural, que sin ser técnica, no es otra cosa que corregir los ciclos y los factores extraordinarios y quedarte con el largo plazo, es un cambio de paradigma muy importante y ojalá haya llegado para quedarse. Que la discusión no sea si el PIB creció 5% un año o creció menos, que la discusión sea cómo hacemos para hacer crecer ese PIB potencial de largo plazo.

—¿Cuáles son las consecuencias directas de tener esa mirada estructural?

—Es muy importante tener una mirada estructural porque evita la prociclicalidad. Hay una tendencia que muestra que todas las economías emergentes, como Uruguay, tienen políticas fiscales procíclicas. Es decir, que los gobiernos gastan más en época de vacas gordas y gastan menos en época de vacas flacas. Esto es malo porque amplifica el ciclo. Por el contrario, está la idea de política fiscal contracíclica, que te permite incrementar el gasto (público) en momentos de recesión y ahorrar en momentos de expansión. Si tenés un enfoque estructural, podés ver el déficit desde ese punto de vista y ahorrar la posibilidad de la prociclicalidad que es mala porque aumenta la volatilidad macroeconómica.

Y el segundo efecto está relacionado a la discrecionalidad del gasto. Es lo que llamamos el “carnaval electoral”, cuando al gobierno de turno le parece óptimo gastar por motivos electorales y no internaliza ni toma en consideración los efectos que eso tiene sobre el próximo gobierno que tiene que enfrentar cuatro años por delante. Si bien esas decisiones se van tomando en administraciones de cuatro años, cuando uno mira la trayectoria de largo plazo, joroba. Entonces, cuando uno tiene una regla que lo maniata en términos del largo plazo, esos gastos discrecionales se mitigan.

Y el tercer efecto es la sostenibilidad. Cuando uno piensa en términos de largo plazo, realmente puede pensar en sostenibilidad. La sostenibilidad es un concepto de largo plazo, no es un concepto de qué hizo el PIB en el último semestre.

El concepto de prudencia quiere decir que aunque haya un ciclo económico bueno, esa expansión no es estructural, entonces no aumento el gasto.

-Esa fue la advertencia que hizo el CFA en la presentación del informe, en alusión a la rebaja tributaria anunciada por el gobierno…

-Exacto. Es que la clave es justamente esa, poder separar lo coyuntural de lo estructural. A veces mejoras cíclicas no quiere decir que tengamos espacio. El hecho de que vos tengas una expansión ahora no te da necesariamente espacio estructural para hacer un gasto estructural. Si estás mirando el corto plazo sí.

-¿Qué riesgos puntuales ven?

-Mañana (por el jueves) el presidente va a hacer el anuncio entonces me remito a lo que dijimos en el informe. No por una cuestión necesariamente estratégica, sino porque no conocemos los detalles de esta propuesta de baja de impuestos. No conocemos la magnitud, ni sabemos exactamente qué impuestos afecta y por supuesto tampoco conocemos cómo se financia. Entonces como CFA no podemos emitir una opinión, porque no tenemos los datos. Los vamos a conocer junto con la ciudadanía en el mensaje del presidente.

-¿Cuáles son entonces los riesgos conceptuales?

-Que cualquier reforma que baje ingresos estructurales tiene que venir acompañada también de financiamientos de ahorros estructurales para no afectar la posición fiscal. Nada más que eso. Y la otra parte del mensaje es que el PIB potencial no cambió, sigue siendo de 2,1%, entonces los factores estructurales son más o menos los mismos. Entonces donde hay que tener cuidado y tener prudencia es que si hay una rebaja permanente de ingresos tiene que estar acompañada también de un enfoque estructural. No cíclico, estructural.

Cuando conozcamos los datos vamos a hacer nuestro informe de julio, que es después de la Rendición de Cuentas. O podemos hacer un informe puntual analizando esto.

-Pero ese informe lo pueden hacer solo si el MEF se los pide expresamente…

-Exactamente. Nos expedimos sobre la posición estructural dos veces al año, pero además el MEF puede pedirnos informes puntuales, pero tiene que ser a pedido sí, no podemos salir con un informe la semana que viene. Si ese es el caso (que el MEF les solicite que se expidan sobre los efectos de la rebaja tributaria) lo vamos a hacer y sino, lo haremos en julio. Lo que vamos a hacer es analizar si hay un enfoque (estructural), si lo hay esto (por la rebaja) va a estar muy bien.

-¿Hubiese sido deseable para el CFA conocer los detalles de esta rebaja, teniendo en cuenta que su próximo informe recién es en julio y que solo pueden expedirse ahora solo si el MEF lo pide?

-Esa pregunta no la voy a contestar. Nosotros tenemos un rol técnico mientras que el MEF, la Presidencia y el gobierno tienen restricciones que nosotros no tenemos. Restricciones políticas que están en juego. Cuando conozcamos (los detalles de la reforma) nos vamos a expedir de forma técnica e independiente. Es importante que la ciudadanía entienda que no nos vamos a expedir sobre si es una buena idea bajar impuestos, aumentar gastos, ni sobre los efectos redistributivos o políticas focalizadas. No, ese no es nuestro mandato ni está bien que lo sea. Lo único sobre lo que nos vamos a expedir es sobre si (la reforma) es sostenible desde el punto de vista (fiscal) estructural.

-¿Pero el CFA le pidió específicamente al MEF conocer los detalles de la rebaja?

-Ese tipo de cosas son...preferiría no entrar en detalles sobre las comunicaciones que tenemos con el MEF. Quiero destacar que hay un manejo fluido de la información hasta ahora, estos datos no los conocimos antes del informe y listo.

-Siguiendo en el plano de los riesgos conceptuales, el hecho de que haya una reducción de los ingresos estructurales y que finalmente eso no esté acompañado por ahorros estructurales, ¿podría estar en riesgo el cumplimiento de la regla? ¿Qué tanto se puede tensionar?

-En términos de la sostenibilidad fiscal y los resultados fiscales estructurales y las metas indicativas, sí. Nosotros no estamos diciendo que no vaya a suceder, no tengo los números para la valoración correcta, técnica, independiente que se precisa para hacer eso. Nunca jamás el Consejo Fiscal dijo que esta baja impositiva va a afectar la posición estructural fiscal de forma negativa porque no lo sabemos. Nunca dijimos que esto no podía funcionar.

-La rebaja impositiva anunciada, sumada a la posible tentación de gastar más en años electorales ¿harán que 2023 y 2024 sean una prueba de fuego para el equipo económico del gobierno?

-Esta no es una reflexión institucional del Consejo Fiscal. Como Ana Fostel te digo que claro que es la prueba de fuego. ¿Cuáles son los riesgos que todos los gobernantes tienen? Que en años electorales o bajan impuestos, o hacen cosas por principios electorales. Creo que acá el gobierno ha mostrado una trayectoria de consolidación fiscal muy sólida, que está en el interés y es parte del legado de esta administración dejar una institucionalidad fiscal en el tiempo, que sea sostenible. Así que creo que obviamente es un desafío, pero es el desafío que todo gobierno toma cuando decide manejarse a través de una regla fiscal y un enfoque estructural. Si no hubiesen desafíos sería fácil y ya se hubiese hecho antes. Acá el desafío está y se verá. Así como también el próximo gobierno, del color que sea, va a tener el desafío de decidir si sigue con esto (por la regla fiscal) o no.

—El PIB potencial de la economía uruguaya está estimado en 2,1% y es motivo de discusión entre analistas. ¿Qué debería hacer el país para incrementar esa tasa?

—Sí. Precisamente cuando tenés una mirada estructural de largo plazo, las cosas no varían mucho de año a año. Estos son procesos de movimientos lentos. No hay que esperar que de un día para el otro el PIB potencial se vaya (a aumentar). Me parece súper importante que la discusión entre economistas y hacedores de políticas públicas sea pensar en qué cosas tenemos que hacer para cambiar y poder crecer de forma tendencial y potencial a más del 2,1%.

—¿Movimiento lento cuánto sería? ¿10 años?

— Y depende. En el cálculo del PIB potencial entra la fuerza de trabajo, el capital, entre otras varias cosas más. Es decir, lo máximo que vos podés producir dado tus recursos. Esto parece muy abstracto, pero en realidad estamos hablando de inversión, nuevas tecnologías y tal vez lo principal es que estamos hablando de la capacidad de la fuerza laboral, el tipo de calificación de la fuerza laboral. Entonces cuando uno habla de PIB potencial, el tipo de cosas que lo mueven son las inversiones en sectores productivos, por ejemplo. Empezamos con el sector de tecnología, con el software, buenísimo, eso te mueve obviamente el PIB potencial.

También las reformas educativas. No quiero dar mi visión política porque tengo que respetar mi sombrero técnico, pero las reformas educativas que puedan hacerse son claves porque implican la formación del capital humano. Estrategias de comercio internacional, la apertura a los mercados internacionales también, eso por supuesto afecta la trayectoria potencial de la economía. O reformas estructurales como la que se está viendo ahora con la Seguridad Social, en fin.

Esta es la razón por la cual hablar de estos temas es importante porque nos obliga a académicos, analistas, políticos, periodistas a pensar en estas cosas de largo plazo y grandes. Y el país claramente está embarcado en esas reformas. El Gobierno tiene un plan de reformas estructurales y no cabe duda de que esas cosas mueven el PIB potencial.

-En eso parece haber consenso pero la discusión termina siendo un tema de tiempos y ritmos…

-Es que estas cosas son lentas. Hay un retraso entre el momento en que hacés las reformas y el momento en que ves los efectos.

-¿Tendría el gobierno que apretar el acelerador en estas cosas entonces?

-Y bueno, sí. Sí. Este es un país espectacular, somos tres millones de habitantes, con recursos naturales, con potencial de capital humano espectacular, con potencial de aperturas comerciales. Uno puede tener matices en cuanto a lo político y está bien que así sea porque eso es una democracia, ponernos de acuerdo en los grises y ese es el arte de la política. Pero por supuesto que es deseable (que el gobierno apriete el acelerador), no cabe dudas, porque el país se merece un PIB potencial un poquito más alto que 2,1% y es posible.

—A finales del año pasado ganó el Premio Stephen A. Ross, un premio que ha sido ganado por nóbeles de Economía, ¿qué implicó para usted en términos personales y profesionales? 

—Es un honor a mi trabajo y a mi trayectoria académica. El trabajo científico que ganó el premio es un artículo que publicamos junto con John Geanakoplos en el año 2008 y que es parte de una agenda de investigación que empezó en 1997 y sigue hasta el día de hoy.

Es un honor porque el premio se da cada dos años a trabajos que fueron publicados en los últimos 15 años y que se considera que empujaron la frontera del conocimiento en economía y finanzas teóricas y que tuvieron implicaciones en política aplicada. Es un reconocimiento muy importante y haber recibido un premio en honor a Stephen Ross es mucho más emocionante aún porque él fue mi maestro, mi profesor, coincidimos muchas veces en la Universidad de Yale, daba mis clases, es una persona de la cual yo aprendí muchísimo. No fue premio Nobel porque lamentablemente falleció antes, pero era un premio Nobel seguro.

Además el premio me dejó muy contenta porque es un premio que ha sido obtenido por gente que ganó premios Nóbeles antes, es una locura estar con esas personas. El Premio Nobel de este año, Douglas Diamond fue uno de los jurados que decidió que el premio nos lo dieran a nosotros y hace una valoración muy positiva del trabajo que estamos haciendo. Eso me llena de orgullo.

Pero otra cosa que a me hace feliz es que soy la primera latinoamericana que ganó este premio, nunca lo ganó ni un hombre ni una mujer. Eso me pone contenta porque siempre estuve en lugares muy dominados por hombres, trabajo en el área de finanzas teóricas y creo que somos tres mujeres, entonces eso cosa de ser un modelo a seguir para las niñas es muy importante.

En Uruguay no ha habido mucha repercusión todavía, pero para el medio uruguayo esto es muy importante, que haya chiquilinas jóvenes que están estudiando economía y que vean que alguien que se parece a ella puede ganar un premio así. Gracias a Dios he podido conseguir que más chicas, niñas, jovencitas estén en mis clases. Cuando empecé como docente eran todos varones y ahora ya casi la mitad son mujeres. Por ese lado también me gusta, me hace feliz poder haber sido alguien a quien miren y digan “ah mirá, se puede”, algo así.

Es un reconocimiento que me emociona mucho y la verdad que me cuesta creerlo, pero lo estoy tratando de disfrutar.