Redacción El País
"El Uruguay se encuentra en una encrucijada fiscal", plantea el Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (Ceres) en su informe "La transformación del gasto público en Uruguay" divulgado ayer y que amplía el análisis que su director ejecutivo, Ignacio Munyo realizó en una reciente presentación.

Según el informe, esa "encrucijada fiscal" para el próximo gobierno es que "por un lado, necesita incrementar la inversión pública en áreas clave que tienen amplio consenso político, reflejado en múltiples coincidencias en propuestas de los partidos políticos y avalado por la evidencia" y "por otro lado, la situación fiscal actual exige que cada nuevo aumento de gasto tenga como contrapartida una reducción de otro gasto, por lo menos de magnitud equivalente".

Ceres plantea que "el país aún se encuentra rezagado en varias dimensiones del desarrollo al comprarse con países avanzados a los que podría aspirar, tales como la primera infancia, la investigación y desarrollo (I+D), la educación, la vivienda y la seguridad", por lo que requiere más recursos presupuestales en esas áreas.

Pero, "la elevada carga tributaria y el continuo endeudamiento público frena las perspectivas de crecimiento económico del país y, por ende, la viabilidad de la agenda de desarrollo deseada", añade.

"Por lo tanto, resulta inevitable y urgente mejorar la asignación y eficiencia del gasto público", afirma.

Para Ceres "deberá ser prioridad absoluta del próximo gobierno implementar un plan de transformación del gasto público, con un presupuesto nacional que incorpore una revisión permanente del gasto y apunte a un presupuesto por resultados, siguiendo el ejemplo de muchos países de referencia que han avanzado en esta dirección y han logrado ahorros relevantes de recursos".

El objetivo del centro de estudios con este informe es "proporcionar un puntapié inicial que promueva la optimización del uso de los recursos públicos, alineados con las prioridades estratégicas del país, y apoyando la toma de decisiones informadas en la gestión fiscal".

Para ello evaluó primero "en qué se gasta el presupuesto, cómo se distribuye el gasto público entre las diferentes actividades y qué áreas absorben una mayor parte".

En 2022 el monto total del crédito presupuestal asignado alcanzó a $ 805.000 millones, esto es un 27,5% del Producto Interno Bruto (PIB).

De ese monto, un 29% se destinó a Servicios Públicos Generales, un 25% a Protección Social (la Seguridad Social se llevó un 20,2% de los $ 805.000 millones), un 16,3% a Educación, un 11,8% a Salud, un 6% a Desarrollo Económico (Infraestructura, Transporte y Comunicaciones tuvo un 3,6% del total), un 6% a Orden Público y Seguridad (Seguridad Pública se llevó un 4,9%), un 2,6% a Defensa, un 2% a Vivienda y 1,3% a otras áreas (0,6% a Recreación y Cultura y 0,3% a Ambiente, dentro de ellas).

Por otro lado, Ceres mostró que el gasto público registra una tendencia creciente en términos del PIB desde 2007 hasta 2017 y cierto estancamiento desde entonces. En 2007 el gasto público representaba el 25,2% del PIB, en 2017 era el 27,4% del Producto y en 2022 llegaba al 27,5% del PIB mencionado.

Según el informe, se "evidencia la dificultad de seguimiento del gasto público en términos funcionales (por programas), lo que impide entender claramente los cambios en las actividades del Estado a lo largo del tiempo y los motivos detrás de dichas variaciones".

"Esto responde, en parte, al enfoque actual basado en organismos, así como a la falta de centralización y claridad en la multiplicidad de fuentes de información asociadas a los gastos", agrega.

Ceres utilizó una herramienta de Inteligencia Artificial para analizar el gasto. Allí encontró que "hay 43 clusters con alto nivel de similitud, y un 'resto' de cometidos que no se asemejan lo suficiente a ninguno de ellos".

"Un primer conjunto está conformado por aquellos clusters en los cuales todos los cometidos corresponden a un mismo organismo", como que engloba a 12 clusters. Uno de ellos, por ejemplo es el que agrupa 14 cometidos relacionados con la política de Zonas Francas, todos pertenecientes al Ministerio de Economías y Finanzas (MEF). Ceres detecta 12 clusters de este tipo.

"Los demás 31 clusters identificados registran cierto grado de fragmentación y superposición institucional, al incluir cometidos similares pertenecientes a distintos organismos", indica.

Allí hay "un segundo conjunto conformado por 16 clusters que presentan una fragmentación intermedia, ya que sus cometidos pertenecen a más de un organismo, pero la mayoría están centralizados en uno de ellos, lo cual implica que hay un responsable principal en dicha temática". Este es el caso de cambio climático, cuyo responsable es el Ministerio de Ambiente pero también hay cometidos del mismo dentro de los ministerios de Ganadería, Agricultura y Pesca, Vivienda y Ordenamiento Territorial e Industria, Energía y Minería.

Finalmente, hay 15 clusters "cuya estructura presenta un alto riesgo de superposiciones e inconsistencias de políticas, diluyéndose las responsabilidades de gestión". Como ejemplo se menciona la gestión integral del riesgo y prevención de desastres que tiene cinco cometidos de Presidencia, cuatro del Ministerio de Defensa Nacional, uno del Ministerio de Salud Pública y uno del Ministerio del Interior.

Uno de los casos de mayor fragmentación que detectó el modelo de Inteligencia Artificial fue el ámbito del apoyo a las Pymes con 11 entidades: siete unidades ejecutoras distribuidas en cuatro incisos y cuatro organismos extrapresupuestarios, asociados a US$ 106 millones y cerca de 1.200 empleados.

Ceres plantea que "si bien es esperable algún nivel de segmentación organizativa para atender las múltiples dimensiones, a medida que crece la cantidad de unidades que intervienen sobre una misma área, se vuelve más difícil asegurar su alineamiento y consistencia, y su éxito demanda una atención articulada con mecanismos de gestión y coordinación integrales".

El estudio propone varios caminos para mejorar la situación de excesiva fragmentación y hasta superposición de tareas en el Estado.

El primero es establecer una oficina similar a la Government Accountability Office de Estados Unidos, encargada de "evaluar y gestionar fragmentaciones, superposiciones y duplicaciones".

A su vez, recomienda en el primer año del mandato (y luego con revisiones más limitadas) hacer una "revisión del gasto público", mediante la definición de objetivos y alcance, asegurando compromiso y liderazgo político, definición de roles y responsabilidades claras y revisando la información, entre otros aspectos.

Luego se debería ir a un Presupuesto por resultados. "Es un enfoque estratégico para la gestión de las finanzas públicas que vincula la asignación de recursos con el logro de resultados de desempeño específicos, asociados a los diferentes programas y actividades", explica Ceres. "Busca mejorar la eficiencia y efectividad del gasto público, traduciéndolo en mayores beneficios para la sociedad", añade.

Para ello se debe definir el presupuesto por programas y designar responsables centralizados, establecer objetivos claros (documentando su justificación), medir el desempeño y utilizar estos datos para las decisiones presupuestarias y desarrollar y perfeccionar los sistemas de información presupuestal.

Esto lo han implementado los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y otros como Perú y Sudáfrica.

Foto: Archivo El País

"En las últimas dos décadas, acompañado de un aumento permanente del gasto público, el país ha intentado avanzar en el fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal y ha buscado implementar cambios en el diseño presupuestal orientado hacia un enfoque más funcional, como la inclusión de áreas programáticas e indicadores de desempeño; aunque su alcance efectivo es aún muy limitado", aseguró Ceres.

Por eso elaboró "una hoja de ruta que busca elevar la calidad del gasto público y, en consecuencia, la eficacia y eficiencia de las políticas públicas".

Así, se debería establecer una "lógica presupuestaria basada en resultados garantizaría una asignación de recursos vinculada al desempeño y con responsables centralizados, lo cual promovería una mayor eficiencia del gasto público, en línea con lo que persigue una revisión del gasto, y a nivel más específico, el abordaje de fragmentaciones y superposiciones en el Estado", indica el informe.

Con ello se podría hacer "una evaluación en profundidad del gasto público, en la búsqueda de la identificación de potenciales áreas de ahorro y reorientación de recursos hacia prioridades más efectivas" al tiempo que se "puede mitigar diversos desafíos subyacentes en la gestión de las finanzas públicas".

"Sin embargo, existen otras problemáticas inherentes a los sistemas presupuestales que requieren de transformaciones adicionales y más amplias", afirma Ceres.

"La rigidez intrínseca, con asignaciones y empleos públicos excesivamente protegidos, y la multiplicidad de agencias extrapresupuestarias con objetivos específicos y cierto nivel de autonomía, representan desafíos significativos para la gestión y coordinación del gasto público", cuestiona.

Para el informe, "en el mundo actual, resulta paradójico que nuestra estructura organizativa estatal se remonte a décadas pasadas, lo cual demanda un esfuerzo decidido de transformación, con un rediseño y coordinación estructural".

"En conclusión, avanzar con un mejor diseño y manejo presupuestal permitirá a Uruguay no solo mejorar la eficiencia del gasto público y reasignar recursos en áreas clave para el desarrollo del país, sino también fortalecer su estructura institucional y garantizar un uso más transparente y efectivo de los recursos, lo que se traduciría en un claro beneficio para toda la sociedad", finalizó Ceres.