El asesor internacional que desarrolló la Evaluación Nacional de Riesgos (ENR) de lavado de activos y financiamiento del terrorismo en el sistema uruguayo, Alejandro Montesdeoca, fue entrevistado por El País sobre cuáles son los puntos más importantes a trabajar en la nueva Estrategia Nacional contra estos delitos. Entre ellos, el experto contratado por la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo (Senaclaft) destacó el combate a la corrupción e hizo particular énfasis en el financiamiento de los partidos políticos. Mientras que en el mundo ya está “zanjada” la discusión acerca de si las inversiones que recibe un país deben provenir de fondos lícitos, en Uruguay “parecería” que no lo está. Aquí debajo un resumen de la entrevista.

—Se habló de “sinceramiento” en la ENR, al señalar primero una creciente amenaza del crimen organizado, particularmente del narcotráfico, y todas las vulnerabilidades locales por las que se pueden filtrar estas amenazas, ¿cuáles son los puntos que hay que atacar primero en la Estrategia Nacional?

—Primero, diría que hay que mejorar mucho la cooperación interinstitucional a nivel público, darle estructura, procedimientos claros. El marco legal está para eso. Lo que es necesario, es ponerse objetivos claros ahora que tenemos el diagnóstico de cuál es la situación del país, que se conforma no sólo por la ENR, que fue un ejercicio muy sincero que el Estado uruguayo se dio, lo cual es algo sumamente positivo, sino también porque tenemos una evaluación del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat) que es bastante cercana en el tiempo, es de 2019, y creo que entre esa evaluación de Gafilat y la ENR, tenemos un panorama bastante claro de cuáles son los desafíos de Uruguay para mejorar su sistema de lucha contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Una de las cosas que vemos, es la necesidad de fortalecer la cooperación entre los organismos públicos competentes. Lo segundo importante es que estamos previendo que a los efectos de mejorar la dotación de recursos, que es algo que vimos como una vulnerabilidad importante, en todos los niveles en los organismos competentes se haga una evaluación de las necesidades concretas, muy concretas, muy específicas de cada uno de los organismos para poder fortalecer el cumplimiento de sus funciones. Sea en el área preventiva, en la de supervisión, de investigación, de enjuiciamiento. No se trata de asignar recursos porque sí, sino partiendo de la base de un diagnóstico de cuáles son las necesidades concretas, porque justamente, la columna vertebral del enfoque basado en el riesgo, es asignar mejor los recursos, para que se apliquen a objetivos que apunten a mejorar la efectividad del sistema.

—A nivel normativo somos los “mejores de la clase” porque no sale plata pero, cuando hay que ponerla, fallamos porque a nivel de efectividad estamos muy abajo.

—Sí, bueno, creo que quizás no se hizo nunca antes esta evaluación concreta de necesidades, de fortalecimiento, desde el punto de vista de los recursos. Hecho el diagnóstico general, que es la necesidad de fortalecer ese aspecto, creo que ahora en la estrategia es el momento de hacer el diagnóstico particular y proceder a asignar los recursos.

—¿Ve posible esta asignación de recursos?

—Eso ya no depende de mí.

—Es una decisión política...

—Y claro, sí, sí. En la estrategia se van a plantear los objetivos, se van a plantear las acciones con asignación de responsabilidades y plazo de cumplimiento. Sin duda, el objetivo es que esta Estrategia Nacional, que expresa una política de Estado, reúna los mayores consensos posibles y que además su cumplimiento se prolongue por más de un periodo de gobierno.

—Para esta estrategia, ¿se está buscando que haya un consenso sin importar el “color político”, de públicos y privados, un consenso general para que todos apunten a lo mismo?

—Exactamente. Ya se hizo con la ENR. Allí participaron representantes de todos los organismos públicos competentes brindando información documental, estadística, participando en las discusiones que se produjeron en las mesas técnicas. También participaron representantes del sector privado, de los sujetos obligados financieros y no financieros. En esta ocasión le agregamos un componente para la evaluación de la estrategia, que es una mesa técnica de expertos integrada por personas que tienen un prestigio importante. El Estado uruguayo ha tomado en serio este desafío y se trata de adoptar una política, porque esa es la finalidad, que esta estrategia lo que va a hacer es plasmar las políticas nacionales antilavado y contra el financiamiento del terrorismo, para que reúnan los más amplios consensos de todos los que están en la primera línea de prevención y combate a estos delitos.

—Entonces la Estrategia Nacional tiene que salir…

—Bueno, sí. Debería salir, primero, porque es un compromiso internacional del país, o sea, los países tienen que actualizar no solo sus evaluaciones de riesgo, sino también evaluar sus políticas en función de los riesgos identificados. Hay que considerar que Uruguay está bajo un seguimiento intensificado de Gafilat, como producto de la evaluación mutua de 2019. Pero, además de ser un compromiso internacional, es un compromiso, un deber que el propio Estado uruguayo ha reconocido. Sus políticas anteriores, que tenían una vigencia 2017-2020, se han cumplido en mayor o menor medida. Aquellos aspectos de la estrategia de las políticas anteriores que no se cumplieron, se van a incorporar, o porque no se cumplieron total o parcialmente, o porque son de ejecución o cumplimiento permanente. Se van a incorporar en esta nueva estrategia y aquellos temas nuevos…

—¿Por ejemplo?

—Aquellos temas vinculados con el fortalecimiento de la lucha contra la corrupción, financiamiento de partidos políticos, reglamentación del artículo 8 (de la Ley Antilavado que establece que todos los organismos deben contribuir a la prevención y combate del lavado de activos y financiamiento del terrorismo), fortalecimiento de la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep). Esos temas ya estaban en la estrategia anterior y en la medida que no se le dio un cumplimiento total, se van a incorporar en la estrategia. Otros aspectos importantes, por ejemplo, elaborar programas de capacitación y sensibilización a la opinión pública sobre estos temas, que ya se encontraban en la estrategia anterior, no se implementaron y la idea es que también se incorporen en esto.

—¿No hay una sensibilidad en la opinión pública sobre estos temas?

—Tengo clarísimo que no.

—¿Qué es lo que está fallando?

—Creo que hay experiencias a nivel internacional muy valiosas en el sentido de justamente concientizar a la opinión pública. Primero, de que el lavado de activos es una actividad dañosa para la sociedad, para la economía que muchas veces no se percibe. Entonces, es importante que se conozca cuáles son los riesgos que acarrean este tipo de actividades detrás de las cuales hay delitos de sangre, hay que saberlo.

—No es solamente un delito de ricos…

—Claro, son delitos de cuello blanco, dicen. No, son de cuello blanco manchado, lo que pasa que las manchas de sangre no las veo porque están cubiertas por los trajes. Están cubiertas por los blazer, por las corbatas, pero no, las camisas que tienen esos cuellos blancos están manchadas de sangre. Creo que la sociedad uruguaya no es plenamente consciente de eso. Hay buenas experiencias internacionales de concientización, difusión, sensibilización, divulgación, de cuáles son, primero, los peligros de las actividades de lavado de activos, los peligros que presentan para los sistemas financieros, pero también para las sociedades. Y también, los peligros de que los individuos, los integrantes de la sociedad civil, puedan ser utilizados, aún de buena fe, para cometer este tipo de delitos.

—Si se infiltraran activos de origen ilícito en la política, ¿podrían dar vuelta gobiernos?

—Bueno, sabemos que el Uruguay se caracteriza por su solidez institucional, por su transparencia, por la seguridad jurídica. Es uno de los tres países en Latinoamérica considerados como democracias plenas. Hace décadas que está considerado dentro de los mejores desde el punto de vista de los índices de percepción de la corrupción. Sin embargo, hay que considerar que el mundo actual es un mundo peligroso, violento, en el cual las organizaciones delictivas permean corrompiendo los regímenes más históricamente transparentes, sólidos, republicanos, y por lo cual nadie está a salvo. Hay que tomar medidas para fortalecer las virtudes que todavía tiene el sistema uruguayo y evitar que estas cosas pasen, pero para evitar eso, hay que reconocer los riesgos para tomar medidas, mitigar los riesgos y evitar los peligros.

—Ya ha dicho lo cerca que estamos de la Triple Frontera, cómo llega droga desde Paraguay y cómo luego la exportamos a Europa. A pesar de ser esto conocido, continuamos con una efectividad muy mala. ¿A qué se debe?

—Yo creo que no se le ha dado la importancia debida a la amenaza que implica el lavado activos. No se piensa en Uruguay, como país, como sociedad, como Estado. Hasta el momento no ha identificado el lavado de activos como un fenómeno delictivo importante que puede afectar seriamente al país. Creo que es eso y, por ello, no se le dan los suficientes recursos a la lucha contra este delito. Cuando se investigan los delitos de precedentes, porque sí se asignan recursos y energías y se obtienen resultados importantes en la lucha contra el narcotráfico. Uruguay tiene una clara política de lucha contra el narcotráfico con resultados positivos.

—¿Pero se mejora solo asignando recursos?

—No, pero justamente, ¿qué es primero? ¿El huevo o la gallina? No es que se mejore sólo por la asignación de recursos, lo que hay que cambiar es el enfoque. Cambiar el enfoque quiere decir poner el foco en el lavado de activos como problema. Entonces, una de las consecuencias de poner el foco en el lavado activos como problema, es asignar más recursos y más energías a la lucha contra el delito.

—Recursos certeros…

—Plata por dar plata, no. Son recursos vinculados a objetivos concretos, en base a diagnósticos que determinen cuántos y cuáles se necesitan.

—¿Y al mismo tiempo dejar de perder los recursos que ya ganaron experiencia?

—Claro, que haya más permanencia. Lo que estamos recomendando en esta etapa inicial, es que en todos los organismos públicos competentes existan funcionarios con estabilidad, con capacitación para cumplir con sus funciones.

—Un tema que incide en la efectividad es la conformación de las tipologías...

—La tipificación del delito que se conoce como asistencia al lavado es defectuosa. Lo que se intentó aparentemente es adaptar un artículo que venía de la ley 17.016, que era una ley de drogas que tipificó originalmente los delitos de lavado de activos y que hacía referencia a la asistencia a los delitos de narcotráfico. Intentaron adaptarlo a la nueva ley, que vincula el lavado activos a un conjunto importante de delitos precedentes, pero la redacción del artículo independiza la conducta de lo que se entiende por lavado de activos. Entonces, en los hechos, la aplicación que está haciendo la justicia no tiene nada que ver con lavado de activos. Se está sentenciando a personas por el delito calificado de asistencia al lavado que no tiene absolutamente nada que ver con el lavado de activos, que son simplemente actos de colaboración de delitos precedentes, como el narcotráfico.

—Vemos que son más de 8.000 imputaciones por delitos precedentes. ¿La plata se fue a otro lado o estaba bajo tierra porque no se “lavó” nunca?

—Claro, no hay lo que se llaman investigaciones financieras paralelas en los casos de delitos precedentes como el narcotráfico. Es decir, lo que recomiendan los estándares internacionales y lo que indican las buenas prácticas internacionales, es que cuando se realizan investigaciones por delitos que potencialmente generan activos, que pueden ser canalizados al sistema económico legítimo, se tienen que realizar unas investigaciones para determinar en qué medida se están haciendo actividades de lavado y eso es lo que no se está llevando a cabo en el país. Entonces, para que eso se pueda realizar primero, yo creo que hay que darle tiempo a la nueva fiscalía especializada que se creó recientemente, para que pueda empezar a cumplir con sus funciones. Y que se pueda capacitar a todos los actores con responsabilidades en los procesos de investigación, sea la policía, sea la propia Senaclaft, a quien también se le asignaron ahora funciones de asistencia a la Fiscalía y a todos los organismos que tienen algún tipo de responsabilidad en la detección de este delito. Que tengan la suficiente capacitación para estar en condiciones de colaborar en la realización de estas investigaciones y, en tanto esto no suceda, va a ser muy difícil que existan investigaciones.

—En los casos en los que se ha encontrado lavado de activos no ha habido un alto grado de sofisticación. ¿Eso es porque en Uruguay no somos sofisticados para “lavar” o porque estamos dejando pasar todos los elefantes en la sala?

—No lo sé. La evidencia es que no existen casos judiciales, no existen sentencias que permitan visualizar que en el Uruguay se están llevando a cabo maniobras sofisticadas de lavado. ¿Eso quiere decir que no existen? No, quiere decir que no existen casos judiciales que demuestren eso.

—¿Por una cuestión regional deberíamos pensar que hay más casos de lavado de los que muestran las sentencias?

—Por los riesgos a los que se encuentra expuesto el país, por su situación geográfica que determina que en la región hay notoriamente un fortalecimiento de las organizaciones delictivas, que llevan a cabo esquemas sofisticados de lavado de activos y que incluso tienen vínculos con organizaciones terroristas de países de la región y de otras regiones, que han realizado este tipo de actividades de lavado activos en todos los demás países de la región, y considerando la experiencia a nivel mundial del tipo de lavado de activos que se realiza cuando se encuentran presentes estas actividades, estas organizaciones delictivas, es de esperar que en Uruguay también existan este tipo de maniobras.

—Aún más pensando en la exportación de drogas que estamos teniendo hacia Europa...

—Exactamente. Ahora, ¿podemos asegurar que las hay? No podemos asegurar, porque no hay casos.

—De esa forma también podríamos asegurar que no se lava dinero en Uruguay...

—No podemos asegurarlo. No puedo asegurar que no se lava, porque es imposible decir que no se lava en ningún país. En todos los países del mundo se lava. No hay país del mundo que pueda decir “en mi jurisdicción, no se lava”. Es irreal, estamos en un mundo globalizado, donde las transacciones financieras, económicas, se pueden hacer en forma virtual e inmediata, donde las organizaciones delictivas son verdaderas transnacionales y además multirubro, que tienen presencia en todos los continentes y en la situación en la que estamos, en la situación en la que sabemos que están presentes en nuestra región. Entonces, no podemos decir que en Uruguay no hay lavado, podemos decir que hay muy pocas sentencias de lavado, podemos ir a muy pocas investigaciones de lavado. Ahora, no podemos decir que no hay lavado. Es utópico pensar que en Uruguay no se lava.

—Los “casos Marset, Mutio, Balcedo”, uno no piensa que tienen un cuarto lleno de billetes. En estos últimos dos casos se les imputaron el delito de lavado de activos…

—Esto es como que dos más dos es cuatro. En el mundo, donde hay narcotráfico, hay lavado de activos. Donde hay contrabando, hay lavado de activos. Donde hay tráfico de armas, hay lavado de activos. Donde hay evasión fiscal, hay lavado.

—Mencionó la corrupción como punto de la nueva Estrategia Nacional. Eso está vinculado al financiamiento de los partidos políticos. Se ha hablado mucho en el último tiempo, pero pareciera ser un “saludo a la bandera” ya que luego no pasa nada. ¿Cuáles son los puntos que dentro de la Estrategia ven que sería importante poder fortalecer para que nuestras instituciones, que son fuertes, no se vean en peligro?

—Como objetivo, te diría que lo que hay que hacer es proteger a los partidos políticos. La mejor manera de proteger a los partidos políticos uruguayos, es dotar de la mayor transparencia posible a la realización de aportes para su financiamiento. En ese sentido, creo que es fundamental crear la conciencia necesaria del riesgo de que organizaciones delictivas, directa o indirectamente, pueden pretender inocular dinero de origen ilícito en estos partidos, para poder captar voluntades o manejar voluntades en el futuro. Para ello, es importante que los propios partidos políticos sepan quiénes son sus donantes para prevenir este tipo de situaciones. Los procesos inician de manera imperceptible. A veces, en los momentos en los que un país menos piensa que puede ser vulnerable a determinadas situaciones vinculadas a fenómenos delictivos y de violencia, de golpe se producen. Tenemos como ejemplo a Ecuador. Hasta hace unos años no tenía un problema serio de delincuencia organizada, de narcotráfico, de violencia política, más allá de inestabilidad política, que ese es otro tema, pero no violencia política. Hace dos o tres años empezó una problemática de violencia y disturbios en las prisiones, que parecía estar acotado a ese fenómeno y hoy tenemos una circunstancia en la cual el sistema político ecuatoriano, todo, está afectado y la sociedad toda está afectada por violencia política, con asesinatos de candidatos, ataques con bombas, y esto fue de un año para otro. Entonces, hay que estar muy atentos a estos fenómenos, hay que ver qué es lo que pasa en otros países, saber que estamos en un mundo que no tiene fronteras, por lo cual hay que tomar medidas para prevenir.

—En la ENR se nombra la falta de colaboración entre organismos públicos. Cuando uno analiza, se piensa solamente en algunos puntos mencionados en la estrategia, pero un ministerio que va a desembocar donaciones en una organización también tendría que hacer, por ejemplo, una debida diligencia de los fondos de esa donación que termina transfiriendo…

—Y está el tema de la obra pública, los procesos de contratación del Estado. Lo que sucede con el artículo 8 es que no fue reglamentado estrictamente, el decreto reglamentario de la ley repite el texto del mismo artículo de la ley, entonces no está claro cuáles son las medidas y los procesos que tienen que adoptar los organismos públicos para prevenir el lavado de activos. Entonces, hay que definir cuáles son estos organismos, cuáles son los procedimientos, a quién tienen que reportar. Yo creo que la experiencia internacional indica que lo deseable es que todos los organismos públicos o quizás aquellos que se entiendan que pueden estar más expuestos. Que primero tengan información relevante, que pueda ser utilizada para la investigación o aquellos que estén expuestos a ser utilizados para lavar activos. La experiencia internacional indica que estos organismos debieran tener unidades especializadas, eso no quiere decir que deban tener una dirección con 20 funcionarios, dependerá del tipo de organismo, dependerá el nivel de exposición al riesgo, dependerá del tipo de información, la relevancia de la información que tiene en su poder, de su base de datos.

—¿Sería justo que todos lo tuvieran? Porque a los privados se les pide eso...

—Claro y es lo que sucede a nivel internacional.

—Respecto a esto también, se ha hablado de debida diligencia, a quién se inscribe en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE). También forma parte del cuidado de nuestras instituciones. No solo es el combate al narcotráfico…

—Cuando hablamos de corrupción, cuidado, porque no hablamos solamente de la gran corrupción que involucra a autoridades importantes, no, está la pequeña corrupción también. Es la pequeña corrupción y la mediana corrupción. Entonces hay que adoptar medidas para mitigar estos riesgos.

—¿Y la corrupción privada?

—Bueno, eso estaba en la estrategia anterior. En la ley, se estableció un plazo para que la Jutep elaborara un anteproyecto que incluyera la tipificación de los delitos de corrupción privada. Entiendo que están trabajando en eso.

—¿Está previsto en la estrategia?

—Está previsto en los puntos iniciales de la estrategia.

—Respecto al cambio en medidas de prevención en operaciones bancarizadas y el uso de efectivo, la ENR señala que se ha malinterpretado el cambio normativo por parte de los sujetos obligados y han bajado los niveles de prevención…

—Hay dos temas distintos, uno es la simplificación de las medidas a aplicar por los sujetos obligados no financieros, cuando una transacción viene bancarizada, en cuyo caso lo que se ha interpretado es que por parte de algunos sujetos obligados no financieros, es que no tienen que aplicar ningún tipo de medida preventiva. Ahí hay que aclarar el mensaje que quizás se puede hacer a través de alguna norma reglamentaria, que incluso no necesariamente tiene que ser un decreto reglamentario, puede ser una resolución de la Senaclaft. Esa disposición, lo que establece, es que los sujetos obligados no financieros sí o sí siguen siendo sujetos obligados y tienen que aplicar las medidas de debida diligencia del cliente, tienen que aplicar el conjunto de procesos que le permitan eventualmente detectar operaciones sospechosas y reportarlas. Eso sigue vigente y que la eventual simplificación de las medidas que apliquen ante transacciones bancarizadas se tiene que hacer en función de un enfoque basado en riesgo.

El otro tema, con respecto al uso de efectivo, es que sí es legal la utilización de efectivo por debajo de determinado umbral, pero eso no quiere decir que no se considere el riesgo que las transacciones en efectivo presentan. Las transacciones en efectivo son de alto riesgo para el lavado de activos. Eso ha sido reconocido por el Fondo Monetario Internacional, por el Banco Mundial, por el Banco Interamericano de Desarrollo, por el propio GAFI. Hay documentos de buenas prácticas del GAFI, hay estudios realizados por organismos internacionales que indican que el uso de efectivo es riesgoso para el lavado de activos y para el financiamiento del terrorismo. Entonces, eso no quiere decir que haya que prohibir la utilización de efectivo, pero lo que sí es importante es que aquellos actores que tienen responsabilidades en la prevención del lavado y el financiamiento del terrorismo, aquellos que son considerados sujetos obligados frente a las transacciones realizadas en efectivo, fortalezcan las medidas de control.

—Respecto a la interpretación también está después la conciencia del sujeto obligado para que pueda, primero, levantar la alarma, que esté capacitado para poder reconocerla, que tenga la conciencia para querer hacerlo y después no sentirse “infiel” frente al cliente por estar reportando. ¿Qué medida se podría tomar para mitigar los riesgos de esta situación, que lleva a una baja cantidad de reportes de operaciones sospechosas?

—Creo que la obligación de reportar operaciones sospechosas hay que mantenerla. Reconozco la dificultad de implementarlo por parte de algunas categorías de sujetos obligados. También entiendo que hay una oportunidad de mejora respecto de sus sectores, de mejorar la capacitación, la concientización, para que puedan cumplir con esta obligación en los términos que mencionaste. Pero creo que para mejorar la efectividad de este punto, o sea, para mejorar la efectividad en la identificación de posibles transacciones vinculadas a actividades de lavado de activos, un complemento que ha funcionado bastante bien a otros países es establecer una obligación de reporte objetivo. ¿Esto qué es? Que además de la obligación de reportar operaciones sospechosas, que necesariamente implica la realización de un análisis, una valoración por parte de los sujetos obligados, sobre un análisis subjetivo sobre el eventual vínculo de esa transacción con una operación delictiva. El reporte objetivo no implica la realización de este juicio de valor, simplemente se le exigiría a los sujetos obligados reportar aquellas transacciones que, o bien superen un umbral o bien reúna determinadas características, como por ejemplo tipo de clientes, zona geográficas, en la cual se realiza la transacción o tipo de actividad económica de los clientes o actividad económica involucrada en las transacciones. Eso habrá que determinarlo, habrá que encontrar una fórmula que satisfaga las necesidades de las autoridades para la detección y la investigación de los casos. Pero yo creo que puede ser una buena herramienta para paliar el déficit que tenemos de información por parte de los sujetos obligados.

—Igual se sigue corriendo el riesgo del “checklist”…

—Lo que pasa es que el sujeto obligado debe tener en consideración elementos objetivos para hacer el reporte. Por ejemplo, si supera el umbral ya automáticamente tendrá que hacer esta comunicación a la UIAF (Unidad de Información y Análisis Financiero del Banco Central) o si se dan las características de la transacción que mencionaba antes, superó un umbral, el perfil del cliente es este, el tipo de actividad económica es esta, en función de lo que las autoridades determinen, todo esto vinculado a los riesgos que se han identificado o que se identifiquen en el futuro. Una vez que se verifique la existencia de estos elementos objetivos se dispara la obligación de formulario.

—¿Hay una idea en Uruguay de que, en pos de atraer inversiones, es un mal menor si los fondos que se reciben no son 100% lícitos?

—Creo que en la sociedad uruguaya en general, existe esa idea de que siempre y cuando vengan recursos, inversiones, y se genere trabajo, si el origen de esos recursos es ilícito, no es un problema. Creo que, el hecho de que se piense eso, es el problema. Es un tema cultural, que debería intentar modificarse. Había dicho que el cuello blanco está manchado de sangre entonces, no es inocente e inocuo permitir que vengan inversiones aunque provengan de actividades ilícitas y estén manchadas de sangre, porque en el corto plazo pueden generar algunos beneficios, pero en el mediano y largo plazo son mucho más los perjuicios.

—¿La forma de “pegarle” a estas organizaciones criminales, particularmente, es a través del combate al lavado?

—Y sí. Lo que pasa, es que en el mundo ya es una discusión que está zanjada. En el mundo, se parte de la base de que sí hay que fomentar las inversiones, que sí hay que fomentar el trabajo y el crecimiento de la economía, pero siempre y cuando los fondos que contribuyen a ese crecimiento sean de origen lícito y no ilícito. Es una discusión que ya está zanjada en el mundo hace décadas.

—¿Y en Uruguay?

—En Uruguay parecería que no.