BATALLA GANADA

El capítulo “Libertad financiera” de la Ley de Urgente Consideración (LUC) convulsionó el debate parlamentario. Tras algunos cambios en la Ley de Inclusión Financiera (LIF) y una modificación a la ley antilavado, que encendió alarmas entre expertos y causó satisfacción entre escribanos, la bancada oficialista considera que se llegó a buen puerto.

Pero los cuestionamientos persisten. Más allá de las hipótesis sobre la informalidad o la libertad que nos otorgaría cambiar la tarjeta por el papel, quedan incógnitas sobre cómo quedará parado Uruguay frente a Gafilat —el organismo que fija los estándares para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo— tras una flexibilización que se agrega en la ley antilavado.

Esto surge a raíz de un artículo que no estaba en la LUC original. Se trata del ahora 222, que modifica los procedimientos de debida diligencia —estos son los controles que se aplican para evitar el lavado— que deben hacer los “sujetos obligados no financieros” cuando se enfrentan a una operación comercial. Estos sujetos son: escribanos, rematadores, abogados, contadores, inmobiliarias, aseguradoras, entre otros.

Enmarcado en la ley antilavado, el artículo propone que los procedimientos de debida diligencia puedan ser “simplificados” cuando las operaciones se realicen “utilizando medios de pago electrónicos, tales como transferencias bancarias u otros instrumentos de pago emitidos por instituciones de intermediación financiera”, dado el “riesgo menor” que estos mecanismos de pago suponen.

También se plantea que el procedimiento simplificado pueda aplicarse a los clientes que provengan de países “que cumplen con los estándares internacionales en materia de prevención y lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo”, como por ejemplo España, Estados Unidos o Canadá.

No obstante, la norma no exime a los sujetos de aplicar controles intensificados de considerarlo necesario, y puntualiza algunas situaciones en las que los controles deben seguirse llevando adelante a ese nivel: si se trata de una persona políticamente expuesta, si en el negocio “se utilizan cuantías elevadas de efectivo”, si las partes no están presentes físicamente, entre otras situaciones previstas en el decreto que reglamenta la ley.

Pero, ¿en qué constan estos procedimientos y por qué se toma la iniciativa de flexibilizarlos? Así lo explica la presidenta del Colegio de Contadores, Cristina Freire: “En la debida diligencia simplificada pedimos una declaración de la persona que nos está contactando, donde nos dice de dónde proviene su dinero y qué tipo de actividad tiene. Además, hacemos una búsqueda en Google sobre la persona. Y guardamos todo en forma virtual, así queda hecha la debida diligencia”.

Hoy en día esto no corre para clientes foráneos, por más que la transacción sea bancaria y por más que provengan de países con buena reputación. Tampoco para las operaciones que superen los 20 mil dólares, comenta Freire.

En esos casos, actualmente deben aplicarse procedimientos intensificados, que implican hacer una búsqueda en páginas de internet pagas. “Eso reporta con quién está vinculada la persona. Y llega a costar 200, 250 dólares cada consulta. Tenemos que asumirlo nosotros porque es difícil trasladar ese costo al cliente; no lo entienden”, señala Freire.

Atalívar Cal, presidente de la Asociación de Escribanos, pone un ejemplo: “Cuando se va a realizar una inversión en un inmueble, a ese inversor el banco le controló el origen de sus fondos y lo sometió a todos los controles que requiere la ley. Luego, con el paso del tiempo, el banco le hizo seguimiento a ese cliente y le fue actualizando su documentación, conociendo detalles de los negocios que generan sus ingresos. Luego, ese inversor va a comprar un inmueble y el escribano le someterá a otro proceso de interrogatorio y solicitud de los mismos documentos que ya tiene el banco y, finalmente, la inmobiliaria le volverá a pedir lo mismo. Cansamos la gente, burocratizamos los negocios y encarecemos la operación”.

Para escribanos, abogados y contadores, la ley antilavado puso un peso excesivo sobre sus hombros al situarlos en una segunda línea de control, después del control que hacen los bancos. Nunca dejaron de manifestarlo desde que se aprobó. Cal, por ejemplo, usó como bandera este reclamo cuando se presentó a las elecciones de la asociación. Ningún escribano avala la rigidez de la ley. Por eso, que una norma amplíe las situaciones en las que pueden simplificar los procesos de control sobre el origen del dinero, es celebrado por los profesionales.

“Si el dinero viene de un banco, ya está chequeado, es dinero limpio. Los controles ulteriores no agregan valor pero sí molestias y gastos”, sentencia Cal.

Entre los expertos hay desencuentros. La redacción anterior de este artículo provocó una alarma entre la mayoría.

Allí se consideraban “aplicables las medidas simplificadas de debida diligencia” también a las operaciones que se realizaran a través de instituciones bajo la supervisión del Banco Central del Uruguay (BCU): bancos, casas de cambio y financieras. Es decir, se les quitaba intensidad en el control también a las instituciones financieras.

Ricardo Sabella, director de la consultora BST Global, comentó a El País que en ese escenario se podría lavar dinero utilizando “el método más elemental”: el fraccionamiento. Esto consiste, por ejemplo, en dividir una cantidad importante de dinero en distintas instituciones.

En ese escenario, cada banco miraría lo suyo. El abogado Rafael García lo ejemplifica de la siguiente manera: “Supongamos que en una operación de 500 mil dólares haya cinco letras de cambio de cinco bancos distintos. Cada banco miró sus 100 mil dólares. El que ve los 500 mil juntos es el escribano de la inmobiliaria. Es el único al que le van a llegar con las cinco letras de cambio”, dice García.

El especialista señala que la idea de doble o triple control existe porque distintos sujetos obligados pueden estar mirando la misma operación desde distintos ángulos. “Algunos la ven mas completa, otros menos”, dice.

Esto motivó a Leonardo Costa, abogado con amplia experiencia en la materia antilavado, a elevar la preocupación al Poder Legislativo. Costa pidió específicamente que no se derogara el artículo de la LIF que prohíbe el fraccionamiento. Además, señaló a los legisladores que la debida diligencia simplificada para instituciones financieras vulneraba las recomendaciones de Gafilat. Lo mismo expresó en comisión el exsecretario de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (Senaclaft), Daniel Espinosa.

Quien no tuvo reparos frente a los legisladores fue el Colegio de Contadores, que respaldó el artículo tal cual estaba pese a las advertencias de los expertos.

Pero Costa fue escuchado. El abogado dice que ahora, así como está, el artículo recoge “lo mejor de los dos mundos”. Sin embargo, puntualiza: “Hay que mirarlo en el marco de lo que mandó originalmente el Poder Ejecutivo. Así como quedó, este artículo tiene un análisis de riesgo. Está diciendo: ‘solo permito disminuir el riesgo cuando está bancarizado en ciertas condiciones, siempre y cuando no haya otros factores de riesgo’. No es la simplificación generalizada que era el artículo original”.

Pese a que él hubiera preferido establecer umbrales de dinero para los controles simplificados, está conforme con la norma consensuada.

Además, Costa propone el siguiente ejercicio: olvidarse por un segundo de este cambio y enfocarse en la ley vigente. Aún con las debidas diligencias de los escribanos y contadores, los reportes de operaciones sospechosas siguen siendo bajos. “La efectividad del sistema no es alta”, señala el abogado.

De hecho, en el informe presentado este año, Gafilat observó que el sector no financiero reportó pocos casos de situaciones sospechosas y recomendó que se les dieran más herramientas a los sujetos obligados en pos de detectar más casos. En ese sentido, Costa dice que el cumplimiento técnico de esta norma “quizá no sea el perfecto”, pero duda que con la nueva ley empeore la efectividad del sistema.

“Los casos que van a llegar a reporte son los que rompen los ojos. Porque la efectividad del sistema en todas partes del mundo es muy baja, porque las herramientas del sector no financiero son pocas. Muchas veces nos terminamos enamorando del estándar y el estándar no siempre funciona”, plantea el especialista.

El mismo ejercicio hace Rafael García: “A nivel país, si yo me olvidara por un minuto de Gafi(lat) y del cumplimiento internacional de las recomendaciones, ¿es razonable establecer una ley para que una mínima parte de las operaciones que puedan tener un riesgo se eviten?; ¿y que no mire la enorme cantidad de operaciones que voy a obstaculizar y que no representan un riesgo? Yo, para castigar un caso que no quiero que pase, ¿voy a limitar 900 otros casos que están adecuados y correctos?”, se pregunta.

No lo ve así el exsecretario de la Senaclaft. De hecho, Espinosa plantea todo lo contrario: “El mensaje que estamos dando con esto de flexibilizar y aflojar los controles es el inverso al que tenemos que dar. Estamos haciendo lo contrario a lo que nos piden; en vez de fortalecer el control en esa área estamos aflojando”, dice.

El exjerarca reconoce que ahora, con la ley tal cual está, existe un incumplimiento normativo. Pero agrega que si este artículo trae una baja en la cifra de casos reportados, “ahí vamos a tener problemas”. “Si el sistema se desmorona, si el control se va para atrás con este aflojamiento, vamos a tener problemas por falta de efectividad”, señala Espinosa. Y esto implica un riesgo mayor de ser observados, de entar en una lista gris.

Según declaraciones de Jorge Chediak, el actual secretario antilavado, la norma busca “un fino equilibrio” y “aliviar carga a escribanos”. Para García, se trata de “poner en la balanza”.

¿Pero a riesgo de qué se habilita esta posibilidad, esta futura fluidez de operaciones comerciales? ¿Hay un riesgo real de que entre todas esas operaciones que fluirán, pasen desapercibidas las ilícitas?

Quienes están a favor del cambio argumentan que no se trata de una norma aislada y que la ley antilavado está llena de advertencias. Pero Espinosa sigue en alerta: “Que esté en un banco no puede ser equivalente a bajo riesgo”, dice. Además, mantiene la predicción de que la nueva norma va a poner a Uruguay en la mira de Gafilat por eludir las recomendaciones del organismo.

Por su parte, Ricardo Sabella manifestó en Twitter que la “racionalización” —eso que tanto reclamaron los escribanos— de los controles antilavado “es posible sin modificar la ley actual, que hoy no limita reglamentar alternativas para cada sector”. Agregó, además, que pese a la nueva redacción se seguiría incumpliendo con las recomendaciones de Gafi.

Las modificaciones a la ley antilavado no quedaron solo en ese artículo. A pedido expreso de la Asociación Uruguaya de Empresas Aseguradoras (Audea), se agregó un inciso en el artículo 12.

En concreto, la LUC quita a las empresas aseguradoras la obligación de informar a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), en algunos casos, acerca de las transacciones que resulten sospechosas o injustificadas.

En síntesis, la obligación solo estará prevista cuando se trate de seguros de vida y otros seguros relacionados con la inversión. No entran, por ejemplo, los seguros a los daños patrimoniales ni ningún otro tipo de seguro. Alejandro Veiroj, presidente de Audea, señala que el cambio “atiende a que Uruguay se adapte a los estándares internacionales en materia de prevención del lavado de activos”.

Para justificar este pedido, Veiroj presentó en comisión un informe de Espinosa, en el que el exjerarca avala la limitación de los controles. En nivel de riesgo en la actividad aseguradora es bajo, dice Veiroj. Los reportes de riesgo “únicamente representan el 1,66% de los reportes de operaciones sospechosas del sector financiero y 1,22% del total”, señala.

¿Pero qué pasaría con los casos donde se asegura el patrimonio (vehículos de alta gama, mansiones) si se exime a las aseguradoras de hacer procesos intensificados frente a este tipo de seguros? ¿Qué pasaría con un caso como el de Marcelo Balcedo, donde pululaban automóviles de alta gama en su mansión, a nombre de propietarios que no tenían la capacidad contributiva como para comprarlos?

Cuando Veiroj se dirigió a los legisladores, arrojó el tema sobre la mesa: “Entendemos que fue un caso relativamente aislado y que no debería cambiar las conclusiones de la última Evaluación Nacional de Riesgo de 2017, en el sentido de que el sector automotor no es de alto riesgo. Sin embargo, habría que evaluarlo en profundidad”, dijo en la comisión del 8 de mayo.

En ese sentido, Veiroj señaló que Audea defiende una normativa que “debería enfocarse en mecanismos directos de control con las empresas que se dedican profesionalmente a la compra-venta de este tipo de vehículos, y no como se pretende realizar ahora (con la ley vigente), de forma indirecta e indiscriminada”. En otras palabras, que el control no recaiga sobre cada seguro que emiten, incluso sobre los seguros al patrimonio.

A este caso también se refirió García para ejemplificar la excepción a la regla. “Nadie quiere otro Balcedo, pero ¿cuántas cosas buenas y legítimas inhibimos con la normativa, a la luz de tratar de impedir eso? ¿Vale la pena el esfuerzo, el riesgo es adecuado, no es adecuado?”.

El tiempo o Gafilat dirán.

La bandera electoral del billete libre se encontró con las rispideces de la coalición y con la alerta de los expertos en referencia a algunos cambios que el Poder Ejecutivo pretendía hacer a la LIF. La LUC que se va a aprobar, a diferencia del proyecto inicial y del borrador, fija montos para las transacciones en efectivo.

En concreto, para el pago en efectivo de honorarios profesionales fuera de la relación de dependencia, se fija un máximo de un millón de unidades indexadas (poco más de 100 mil dólares). En cuanto a los proveedores del Estado, el máximo que se podrá pagar con efectivo es lo mismo que una compra directa común ($ 510 mil). Ninguna de estas operaciones puede hacerse en efectivo con la ley vigente.

Otro monto que cambia es el de los pagos de operaciones o negocios jurídicos. Hoy, en estos casos, el límite en efectivo es de 40 mil UI, unos 4 mil dólares. El borrador de la LUC quitaba este monto; no había tope para las transacciones en efectivo. Pero no hubo acuerdos en la coalición y se terminó fijando un tope de 1 millón de UI. Si hay un resto, deberá abonarse a través de medios electrónicos.

Sin embargo, no hay sanción para quien pase el tope establecido.

Entre los artículos que deroga la LUC está el 46, que es el que determina las sanciones a esos incumplimientos. En concreto, se trata de una multa de hasta el 25% del monto abonado en las operaciones descritas. Con la aprobación de la LUC, se deroga el artículo y se elimina la multa.

Entonces, ¿qué pasa si alguien decide hacer operaciones en efectivo por encima los montos? ¿Está libre de cualquier pena? “Efectivamente, quien incumple esto queda sin sanción”, señala García.

Costa plantea una hipótesis: “Si yo participo en una operación de ese tipo (si supero los montos establecidos por la ley), probablemente no vaya a tener problemas en cuanto a la actividad civil. Pero mañana, si esa operación se convierte en sospechosa y yo no pude demostrar el origen del fondo, y además violé esta norma, es la demostración del dolo eventual”, señala el especialista. Esto significa: presentarse como posible riesgo y no hacer nada para evitarlo.

“Si mañana deviene la operación en sospechosa no va a poder explicar, ¿cómo hace para zafar del dolo eventual? Hay que mirarlo en esa lógica”, dice. No obstante, reconoce que si esa operación no deviene en sospechosa, no va a haber sanción alguna.

De todos modos, hay un tipo de sanción prevista, aunque no abarca todos los escenarios donde hay un tope. Se trata del nuevo artículo 19 BIS, que establece que los Registros Públicos “controlarán el cumplimiento de estas disposiciones” (no superar el millón de UI en efectivo) y que no se inscribirán en ellos en forma definitiva las operaciones que “no cumplan con la individualización de los medios de pago utilizados”.

Esto último fue pedido por los expertos para tener mayor información sobre el dinero y evitar posibles riesgos de lavado.

Sobre este punto, la senadora Graciela Bianchi sostuvo ayer en el Senado: “La sanción de que no se inscriban los documentos en los Registros Públicos es lo peor que le puede pasar al que compra y también al propio escribano. Es una sanción muy fuerte (...). Si no le inscriben el documento, el cliente que trae la plata no tiene protección de ningún tipo”, señaló.

De todos modos, queda abierta la incógnita sobre qué pasara en el resto de los escenarios donde una de las partes decida pagar con un billete más.