POLÍTICA EXTERIOR DEL GOBIERNO

Es verdad, la meta de que Uruguay alcance una inserción comercial internacional más fuerte ha estado presente en la agenda de diferentes gobiernos desde hace varias décadas. Perola intención de firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China—un proceso que recién empieza pero que el gobierno de Luis Lacalle Pou espera tenga resultados rápidos— puede marcar un antes y un después. Al menos eso dicen distintos analistas consultados por El País.

¿Qué ha cambiado? El Mercosur está más disgregado que nunca. Brasil tomó la decisión de reducir sus aranceles sin el visto bueno de sus socios en el bloque, lo que fue tomado por el gobierno como una bendición tácita a su iniciativa de tomar decisiones unilaterales como es el caso dela negociación del TLC con China. Esto ocurre, además, en un contexto en el que el mundo está cambiando porque, más allá de la ralentización por la pandemia, se ha demostrado la necesidad de mecanismos de integración y acuerdos bilaterales.

“Ante la parálisis multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC), los países y bloques se han volcado a realizar acuerdos bilaterales”, dice Marcos Soto, decano de la Escuela de Negocios de la Universidad Católica del Uruguay (UCU). “En ese sentido, el Mercosur ha quedado muy atrás hasta ahora, cuando aparece un nuevo impulso”, agrega el especialista.

El economista Marcel Vaillant, profesor de Comercio Internacional de la Universidad de la República (Udelar), coincide en que hay un cambio de contexto: “Brasil ha adquirido un relato de apertura comercial y una posición crítica sobre el Mercosur. Eso lo cambia todo”.

Es claro que no será fácil para Uruguay sellar un TLC con China. Sin embargo, el gobierno de Xi Jinping es pragmático y el de Lacalle Pou parece ir de frente, lo que —en teoría— acortaría los tiempos. De hecho, cuando China encuentra algún punto de discordia en los documentos, no por eso deja de firmar, sino que igual lo hace y el asunto pendiente se cierra más adelante.

Pero no todo será simple. La mayor oportunidad se da en los próximos meses, ya que si Uruguay y China no firman el TLC durante la presidencia de Jair Bolsonaro, el apoyo tácito de Brasil podría perderse con el cambio de gobierno. Las elecciones en Brasil son en octubre de 2022 y el favorito es el expresidente Luiz Inácio Lula da Silva.

¿En qué etapa está la negociación del TLC con China? Los dos gobiernos avanzan en un estudio de factibilidad y los grupos técnicos se reúnen en forma virtual. “Cuando comenzamos las negociaciones, China planteó este estudio como el primer paso del TLC”, dice a El País el canciller Francisco Bustillo, “es el contexto en el cual va a discurrir la negociación”.

El estudio es conjunto y se trabaja en “muy buenos términos”, agrega Bustillo y cita declaraciones realizadas el 22 de octubre pasado por el embajador chino Wang Gang, quien dijo que “se está avanzando de forma expedita”.

El equipo uruguayo tiene integrantes de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía, “quienes se han reunido y recabado insumos de las distintas cámaras y actores sociales”, dice Bustillo. De este estudio de factibilidad se “desprenderá” cuáles sectores serán los más beneficiados y cuáles eventualmente serán perjudicados, agrega el ministro.

¿Qué plazos se manejan para el TLC? “La propuesta de China es procurar terminar el estudio de factibilidad hacia fin de año y a la brevedad comenzar las negociaciones”, confirma Bustillo. Pero no se anima a dar un plazo final: “El tiempo que demande finalizarlas es imposible establecerlo ahora”.

Además del TLC, el gran tema prioritario para Cancillería es la primera cumbre presencial de presidentes del Mercosur desde que empezó la pandemia. Se realizará a mediados de diciembre en Brasilia. Allí Uruguay llevará su postura de flexibilizar el bloque, resistida por los socios de la región, sobre todo Argentina.

De hecho, la decisión del gobierno brasileño de bajar el Arancel Externo Común sin el aval del Mercosur fue vista por el gobierno uruguayo como una especie de “vía libre”para avanzar con las negociaciones con China.

Hace unos pocos días Lacalle Lacalle Pou declaró: “La posición uruguaya es clara, tiene más de un año y medio. Lo dijimos en todos los foros, lo sostenemos y, después de la medida que tomó Brasil, más claro queda que el Mercosur se tiene que modernizar y que la flexibilización a la cual nosotros hacemos referencia está más vigente que nunca”.

Hasta ahora China ha firmado tres TLC en América Latina: con Chile, Costa Rica y Perú, y su estrategia es seguir avanzando en esa línea, tanto con países grandes como con los pequeños, como Uruguay, como un escalón más de asociación en la región.

¿Por qué el Mercosur, y específicamente Uruguay, es relevante para China? “Mercosur, como proveedor, es poco relevante para China. Lo que China está buscando no es nuestro mercado, sino reforzar su presencia en esta parte del mundo”, dice a El País Ignacio Bartesaghi, director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay (UCU).

Si Uruguay firma un TLC con China en 2022, “está dando el paso más importante desde la firma del Tratado de Asunción en 1991”, agrega Bartesaghi, doctor en relaciones internacionales.

Algo más: si firma el TLC, podrían surgir otros países interesados en esa clase de acuerdos, incluyendo —tal vez— Estados Unidos. “No hay que quedarse en las noticias chicas. China puede provocar un efecto dominó de regionalismo, disparará otros acuerdos”, redondea Vaillant, quien en el pasado asesoró al Partido Independiente.

De hecho, días atrás el Consejo de Importadores de Carne de Estados Unidos (MICA, por su sigla en inglés) anunció que los miembros de su organización están de acuerdo en que se concrete un Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Uruguay, a efectos de mejorar el acceso de carne uruguaya a su país. MICA lo hizo saber en una misiva enviada al embajador de Uruguay en Washington, Andrés Durán.

Volviendo a China, los productos que Uruguay exporta pagan aranceles elevados en ese país, por lo que un tratado sería beneficioso. “Pero más interesante que esto es pensar en lo que no se exporta y se puede llegar a exportar, sobre todo alimentos procesados. El TLC también podría ayudar a captar inversiones para producir más en el país y luego sí exportar”, dice Bartesaghi.

Consultado sobre el salto que el gobierno uruguayo quiere dar, Soto responde: “La diferencia está en que los gobiernos anteriores del Frente Amplio priorizaron el proceso regional de integración, sobre el proceso bilateral”.

En esa línea, cabe plantearse las consecuencias que la decisión de Uruguay —de transgredir el acuerdo del Mercosur— puede desencadenar, específicamente de parte de Argentina.

A esta altura, una eventual represalia del gobierno argentino es poco probable, dado que tanto Brasil como Argentina también han tomado decisiones por fuera del bloque en otras ocasiones. De todas formas, ese escenario no se descarta de plano. Podría suceder, por ejemplo, que Argentina, considerando que Uruguay viola el tratado del Mercosur, comenzara a aplicar los mismos aranceles externos que aplica a cualquier país del mundo.

“Pertenecemos a un bloque en crisis y en proceso de gravedad, pero hemos asumido compromisos en él, que es sostener una unión aduanera, un arancel externo común. Esto significa que la unión aduanera no puede ser perforada por acuerdos bilaterales” dice Soto. Y agrega: “El dilema no es sencillo, pero de algún modo hay que avanzar”.

Vaillant es pragmático en su análisis: “Argentina ya tiene bastantes problemas internos, como para agregar alguno más enfrentándose a Uruguay”. En las elecciones parlamentarias del pasado domingo 14 de noviembre, el gobierno de Alberto Fernández sufrió un revés importante al perder el quorum del Senado, lo que sumado a sus fracturas internas y problemas en el kirchnerismo, le deja —por lo menos en teoría— poco margen para seguir antagonizando con Uruguay.

¿Ese reciente resultado de las elecciones de medio término en Argentina puede incidir en algo en la relación con Uruguay? “No creo que incida”, adelanta Bustillo a El País y dice que el diálogo con el gobierno de Fernández es “permanente”. De hecho, asegura que informan todos los pasos tanto a Argentina como a Brasil y Paraguay. “Nos hemos comprometido a transmitir los avances con China y con cualquier otro actor internacional que pudiera aparecer en el futuro”, indica el ministro.

Los analistas proyectan que ni Brasil ni Argentina dirán nada porque saben que, tarde o temprano, también tendrán que negociar y firmar un TLC con China, que es la segunda potencia mundial y probablemente la primera en algún tiempo.

De todas formas, más vale no tener a ninguno de los vecinos en contra y, por ende, recomiendan tratar de dialogar con Argentina y calmar los ánimos.

“Quien diga que Argentina ya no tan relevante, se equivoca. Si bien ha dejado de tener cierto peso para nuestras exportaciones de bienes, el que representa actualmente alrededor del 5% del total, sigue siendo nuestro principal inversor extranjero directo y nuestro principal cliente en servicios tradicionales como el turismo, que es una de las fuentes más importantes de divisas de Uruguay” recuerda Soto. Y es así: siete de cada diez turistas que llegan son argentinos.

“La historia nos ha mostrado que cuando no tenemos un buen vínculo con Argentina, ese país tiene mecanismos para complicarnos mucho la vida. No hay que descuidar esa relación”, advierte el experto.

Vale la pena mencionar algunos temas comunes o de impacto mutuo que están en la agenda con el vecino país. Entre ellos, el canal Magdalena del Río de la Plata, cuyo dragado y acondicionamiento retomó el gobierno de Fernández este año y que significaría una nueva ruta de acceso a los puertos argentinos, que podría incidir en la disminución de la actividad del Puerto de Montevideo.

Las autoridades uruguayas realizan un seguimiento del proyecto y están atentas al impacto de esa obra en la navegación de la zona.

Otro tópico es el dragado del río Uruguay, vinculado a la hidrovía Paraná-Paraguay, un corredor natural de transporte fluvial de más de 3.400 kilómetros de largo que permite la navegación continua entre los puertos de Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Este asunto une con Argentina, ya que el río Uruguay necesita mantenimiento y una administración conjunta entre ambos países, para hacer eficiente la logística.

El desarrollo de la hidrovía del río Uruguay ha sido una bandera del presidente Lacalle y precisa de una gran inversión en infraestructura para que el río sea un canal de traslado de mercadería desde Argentina y Brasil. Un informe de la consultora CSI Ingenieros sostiene que los resultados alcanzados a nivel de prefactibilidad muestran que el proyecto hoy “no resulta conveniente desde el punto de vista económico-financiero y social”, según publicó el jueves pasado el semanario Búsqueda.

Algo más está pesando, entre muchos otros temas propios de economías bastante interrelacionadas, y es el hecho de que últimamente los precios relativos en Argentina se han vuelto mucho más bajos que en Uruguay.

Al respecto, los analistas consultados coinciden en que, en un escenario de apertura de fronteras, el desequilibrio puede provocar que los uruguayos vayan a comprar masivamente a Argentina, lo que traería serios problemas al retail local. Pero eso recién sucedería cuando se deje de exigir hisopado para cruzar a un lado u otro del río.

Asimismo, están en juego cuestiones limítrofes entre Argentina y Uruguay, que en el Río de la Plata abarca una línea de 887 kilómetros sobre la que rigen legislaciones, asuntos vinculados a la pesca y demás. Podríamos seguir enumerando, pero solo para llegar a una conclusión: conviene dialogar.

Lo cierto es que Uruguay ha emprendido la estrategia de un camino propio en la escena internacional, lo que también —en distinto grado— han intentado hacer gobiernos anteriores, pero ahora se nota una impronta de mayor ritmo y hasta disruptiva.

Al decir del senador nacionalista Gustavo Penadés, “con el tema de China, el presidente Lacalle Pou ha sacudido la modorra del Mercosur y otros países empiezan a ver más la independencia de la política exterior uruguaya”.

Pero en un mundo altamente interrelacionado como el actual, esa afirmación es controversial. El diputado frenteamplista Daniel Caggiani reconoce que Uruguay necesita una mayor inserción internacional, pero dice que depende de cómo se haga. “Si se hace a espaldas de los socios regionales, podría tener efecto negativo. Hay que tratar de tener mejores preferencias arancelarias, y no perder las que ya se tienen”, afirma a El País.

Por su parte, el senador frenteamplista José Carlos Mahía se muestra precavido: “Hay que ver lo que anuncia el gobierno y separarlo de lo que va a hacer. Creemos en el regionalismo abierto y en abrirse al mundo con el Mercosur. Un precedente son los 16 acuerdos de cooperación estratégica que Tabaré Vázquez firmó con China”. Esos acuerdos firmados con Xi Jinping abarcaron exención de visados en pasaportes diplomáticos, oficiales y de servicios y asuntos públicos, educación, cultura, defensa, turismo, deporte, agro, tecnologías de la información y comunicaciones, entre otros rubros.

“Lo que hay que tener en cuenta es que el mundo se mueve por bloques. Esto hace más complejo y difícil que prioricen a Uruguay en forma aislada, por sus dimensiones demográficas, entre otros factores”, afirma Mahía.

Y agrega que “desde 2005 en adelante, los gobiernos del Frente Amplio fueron abriendo mercados sin signos ideológicos, captando inversiones y colocando productos en el mundo”. Ahora “estamos debatiendo sobre anuncios y no cosas concretas”, dice el senador.

Ser precavido y “ver para creer” no está de más. Basta recordar el mencionado precedente de las negociaciones del acuerdo Mercosur-Unión Europea, que se extendieron por más de 20 años, y por ahora todo quedó en nada. O mejor dicho, está en el freezer.

Escenarios: ¿otros acuerdos en el horizonte?

En los últimos tiempos está sobre la mesa el posible TLC con China, pero la apertura al mundo también pasa por otros acuerdos. Uno en el que el gobierno de Tabaré Vázquez hizo más hincapié en su momento fue el de Mercosur-Unión Europea, que avanzó en sus negociaciones. Incluso se dieron por concluidas, pero no se llegó a firmar.

Los analistas señalan que Uruguay “ha hecho todo y más” para la firma de ese acuerdo sin el éxito final esperado, y actualmente las perspectivas de que entre en vigor están muy lejos, según todos coinciden.

Existen múltiples razones por las que la Unión Europea aún no ha firmado, desde su política agrícola a preocupaciones medioambientales, pasando por diferencias entre los gobiernos de Francia y Alemania con la política del presidente brasileño Jair Bolsonaro en esta materia.

Todo indica que, mientras Bolsonaro siga en el poder, las chances de que la Unión Europea retome este acuerdo son pocos. Pero están.

La asociación estratégica entre el Mercosur y la Unión Europea implicaría la integración de un mercado de 800 millones de habitantes, con más de 100.000 millones de dólares de comercio bilateral de bienes y servicios.

La Alianza del Pacífico es, eventualmente, otro escenario para Uruguay. Esta alianza, integrada por México, Perú, Colombia y Chile es una iniciativa de integración regional, en pro de un mayor “crecimiento, desarrollo y competitividad” de las economías de sus países miembros.

Dicho esfuerzo conjunto es considerado uno de los procesos de integración más exitosos de la región y ha generado interés internacional. Sin embargo, en la medida en que Uruguay ya mantiene acuerdos con algunos de esos países (México y Chile), esa alianza no sería un foco de especial atracción.

Más ambicioso sería apuntar al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés), el cual busca rebajar las barreras comerciales, reforzar estándares de derecho del trabajo, derecho ambiental y establecer un marco común de propiedad intelectual, entre otros frentes. Se trata de uno de los mayores tratados de libre comercio que funcionan en el mundo, entre varios países de la Cuenca del Pacífico. Claro, Uruguay tiene que priorizar y organizar sus necesidades e identificar las posibilidades reales.

Por último, durante la Cumbre Climática COP26, que se realizó del 31 de octubre al 12 de noviembre, el gobierno uruguayo aprovechó la oportunidad para avanzar en acuerdos comerciales con Estados Unidos. El ministro de Ambiente, Adrián Peña, se reunió con el estadounidense John Kerry, enviado presidencial para el Clima, y propuso una experiencia piloto de plan de incentivos arancelarios a exportaciones con certificación ambiental, según trascendió en los medios.